Masaru Watanabe
Giriş
Ocak 2025’te göreve başlamasından bu yana ABD Başkanı Donald Trump, yalnızca Grönland ve Kanada’ya değil, aynı zamanda Panama Kanalı’na yönelik de toprak iddiasında bulunarak tartışma yarattı. Önemli bir deniz taşımacılığı merkezi olan Panama Kanalı, hukukun üstünlüğüne dayalı Serbest ve Açık Uluslararası Düzen üzerinde büyük etki yaratabilecek stratejik bir deniz geçididir. Bu makale, ilgili tarihsel arka planı gözden geçirerek gelecekte dikkat edilmesi gereken noktaları belirlemekte ve Japonya’dan beklenen rolü ele almaktadır.
Panama Kanalı’nın ekonomik önemi
Süveyş Kanalı ve Malakka Boğazı ile birlikte dünyanın en önemli deniz geçitleri arasında yer alan Panama Kanalı, Pasifik ile Atlantik Okyanusları arasındaki taşımacılığı, Güney Amerika’nın en güney ucu olan Cape Boynuzu’nu dolaşmaya kıyasla 5.000 kilometre kısaltmakta, seyahat süresini 8-10 gün azaltmakta ve maliyeti %20 düşürmektedir. Panama Kanalı’ndan her yıl yaklaşık 14 bin gemi geçmekte ve bu da küresel ticaret hacminin yüzde 5’ini oluşturmaktadır. Kanalın en büyük kullanıcısı, toplam trafiğin yaklaşık %70’ini oluşturan ABD’dir, ardından Çin ve Japonya gelmektedir.
Buna ek olarak Panama; çok sayıda liman tesisine, biri Hong Kong’dan sonra dünyanın en büyüğü olan iki serbest bölgeye, Amerika kıtasının çeşitli bölgelerini birbirine bağlayan merkezi bir havalimanı ve (dolaşımda ABD dolarının kullanıldığı ve nispeten esnek finansal düzenlemelerin bulunduğu) finansal bir sistemle Latin Amerika ve Karayipler’de insan, mal ve sermaye akışı için önemli bir merkez konumundadır.
ABD için stratejik bir güvenlik unsuru olarak Panama Kanalı
ABD’nin Panama Kanalı’na yönelik güçlü ilgisi ve meseleye müdahil oluşu Trump yönetimiyle başlamadı. Daha 19. yüzyılın ortalarındaki Altına Hücum döneminde, ABD 1855’te Panama Berzahı boyunca batıya giden büyük insan kitlelerini taşımak için bir demiryolu inşa etti. 19. yüzyılın sonlarına gelindiğinde, “1660-1783: Tarih Üzerinde Deniz Gücünün Etkisi” adlı çalışmasıyla tanınan ABD’li deniz stratejisti Alfred Thayer Mahan, Panama Berzahı boyunca açılacak bir kanalın önemini vurguladı ve ABD’de iki okyanusu birbirine bağlayacak bir kanal inşasına yönelik ilgiyi artırdı.
1903’te ABD, Panama bölgesindeki bağımsızlık hareketini destekledi ve bu, Panama’nın Kolombiya’dan ayrılarak Panama Cumhuriyeti’nin kurulmasıyla sonuçlandı. ABD ile Panama, ABD lehine kanal inşa etme ve gelecekte kanal ile çevresini yönetme hakkı tanıyan bir anlaşma imzaladı. İnşaat 1904’te başladı ve kanal 1914’te tamamlanıp açıldı. Kanalı işletirken ABD, çevre bölgelerde çok sayıda askeri üs kurdu ve Panama’yı Batı Yarımküre’de ABD güvenliği için kilit bir merkez haline getirecek şekilde Latin Amerika ile Karayipler’den sorumlu olan ABD Güney Komutanlığı’nın (SOUTHCOM) daha sonra Miami’ye taşınan karargâhını Panama’ya yerleştirdi. Ancak ABD’nin ezici varlığı, Panamalı milliyetçiliğini körükledi ve kanalın geri verilmesine yönelik taleplerin artmasına yol açtı. Bir dizi iniş çıkışın ardından 1977’de Jimmy Carter yönetimi sırasında Panama Kanalı Antlaşması imzalandı ve kanal ile çevresi 1999 sonunda Panama’ya devredildi. O tarihten bu yana kanal, Panama hükümetine bağlı Panama Kanalı Otoritesi tarafından yönetilmektedir.
Bununla birlikte, kanalın geri verilmesi ABD’de güçlü güvenlik endişelerine yol açtı. ABD Senatosu, bu endişeleri gidermek için 1977 tarihli anlaşmayı değiştirdi (örneğin, kanalın işleyişine herhangi bir müdahale olması durumunda ABD’ye önlem alma ve hatta askeri güce başvurma hakkı tanıdı ve kanal geçiş ücretlerinin yeniden düzenlenmesinde ABD çıkarlarının dikkate alınmasını şart koştu) ancak bu eklemelere rağmen ABD Senatosu’nun yaklaşık üçte biri (32 üye) anlaşmaya karşı oy kullandı. Carter’ın halefi Başkan Ronald Reagan da antlaşmanın yeniden gözden geçirilmesini savundu. Başkan Trump’ın, Panama Kanalı’nın “ahmakça bir şekilde Panama’ya verilmiş olduğu” yönündeki iddiası tamamen yeni değildir.
Güvenlik ihtiyaçlarına ek olarak Panama Kanalı, ABD deniz lojistiği için son derece önemlidir. Günümüzde ABD konteyner taşımacılığının %40’ı Panama Kanalı üzerinden gerçekleşmektedir.
Panama’nın ABD ile yakın ekonomik bağları olmasına rağmen, kanalın geri verilmesiyle ABD’nin kanal bölgesini kontrol etmesine yönelik kızgınlık tamamen ortadan kalkmadı. Zaman zaman (kanalın iadesiyle sembolize edilen) uzlaşmacı bir politika, zaman zaman da (ABD’nin 1989’da Amerika karşıtı bir hükümeti devirmek için Panama’yı işgal etmesi dolayısıyla) sert bir yaklaşım benimseyen Panama’nın, ABD’ye karşı çelişkili duygularını not etmek önemlidir.
Çin’in Panama’ya nüfuz etmesi ve ABD’nin endişeleri
Tayvan’da İlerici Demokratik Parti’den Tsai Ing-wen yönetiminin 2016’da iktidara gelmesiyle birlikte, Çin daha önceki “diplomatik ateşkesten” vazgeçerek Tayvan’ın diplomatik ilişkilerini zayıflatmaya yönelik girişimlerini yeniden başlattı. Panama, 2017 yılının başlarında Tayvan ile diplomatik ilişkilerini keserek Çin Halk Cumhuriyeti’ni tanıyan ilk ülke oldu, ardından Dominik Cumhuriyeti, El Salvador, Nikaragua ve Honduras geldi ve bu durum Tayvan’a karşı diplomatik domino etkisi yarattı. Brezilya ve Arjantin’in 1970’lerde Çin’i tanımalarının aksine, Panama Çin’in “Tek Çin” ilkesini tamamen kabul etti ve diğer ülkelerin de aynısını izlemesine olanak sağladı (Çin’in tutumu Tayvan’ın Çin’in ayrılmaz bir parçası olduğu yönündedir; Panama ise bunu kendi tutumu olarak ilan etmişken ABD, Brezilya ve diğerleri bu tutumu “kabul ediyor” veya “dikkate alıyor” ve Japonya bunu “tamamen anlıyor ve saygı duyuyor”.)
Panama’nın 2017’de, Latin Amerika ve Karayipler’de Kuşak ve Yol İnisiyatifi’ne katılan ilk ülke olarak diğer Latin Amerika ülkelerinin de katılımına zemin hazırlaması (halihazırda 33 Latin Amerika ülkesinden 22’si Kuşak ve Yol İnisiyatifi’ne katılmış durumdadır), ABD’nin Panama konusunda taşıdığı endişelerden biri olarak değerlendirilmektedir.
Panama ile Çin, Tayvan ile diplomatik ilişkilerin kopmasından bu yana ekonomik bağlarını önemli ölçüde güçlendirmiştir. ABD bir zamanlar Panama’nın en büyük ticaret ortağı iken, 2023’te Panama’nın Çin ile ticaret 6 milyar dolara ulaşarak ABD ile olan ticaretini (5,6 milyar dolar) geride bıraktı. Daha da dikkat çekici olan, Çin’in Panama’nın Tayvan’la ilişkilerini kesmesinin oluşturduğu boşluğun telafisi olarak görülen altyapı projeleridir. Bazıları, daha sonra ABD yanlısı bir hükümetin iktidara gelmesiyle iptal edilen projeler arasında; bir yolcu gemisi terminali, Panama Kanalı’nı kapsayan dördüncü bir köprü, bir doğal gaz santrali, bir uluslararası konferans merkezi, Panama ile Kosta Rika arasında bir yüksek hızlı tren yolu ve Colón Serbest Ticaret Bölgesi’nde yeni bir liman inşa edilmesi yer almaktadır. Tayvanlı düşünce kuruluşu The Doublethink Lab’a göre Panama, Şili’den sonra Latin Amerika’da Çin’den en çok etkilenen ikinci ülke olarak kabul ediliyor.
Panama’nın Tayvan ile diplomatik ilişkilerini koparmasından bu yana, ABD özellikle Çin’in Panama’da artan etkisinden rahatsızlık duymaktadır.
ABD Güney Komutanlığı, 2018’den itibaren ABD Kongresi’ne sunduğu yıllık raporlarında, Çin’in Panama Kanalı gibi bir deniz geçidinde yürüttüğü altyapı projeleri aracılığıyla nüfuzunu genişletmesinin ABD için ticari ve güvenlik açıkları yaratabileceği yönünde kaygılarını dile getirmektedir. Şubat 2025’te Dışişleri Bakanı Marco Rubio, ABD-Çin çatışmasının şiddetlenmesi halinde Çin’in kanalı kapatacağından şüphesi olmadığını belirterek, Çin Komünist Partisi’nin Panama Kanal Bölgesi üzerindeki etkisi ve kontrolünün kanal için bir tehdit ve Panama Kanalı Antlaşması’nın ihlali olduğunu söylemiştir. Ayrıca, şu anda Panama Kanalı’nın iki ucundaki limanları işleten Çinli şirketin, kanal üzerinden geçen gemilere dair bilgileri liman operasyonları ve yönetimi aracılığıyla Çin makamlarına iletebileceği ve bunun veri manipülasyonuna ya da kanala erişimi engelleyebilecek başka önlemlere yol açabileceği yönünde kaygılar da mevcuttur.
Mevcut Çin müdahilliğinin tarafsızlık antlaşmasını ihlal ettiğini söylemek abartılı olsa da, süreç ilerlediğinde ABD hükümetinin Panama Kanalı’nın güvenliğine dair yüksek düzeyde kaygı duymasının arka planı ve koşulları göz önünde bulundurulmalıdır.
Trump 2.0 Dönemindeki Gelişmeler
Başkan Trump, daha göreve başlamadan önce, kanaldan geçen ABD gemileri için alınan geçiş ücretlerinin çok yüksek olduğunu ve bu ücretler düzeltilmezse ABD’nin kanalın tamamının kendisine iadesini isteyeceğini ileri sürmüştü; Panama Kanalı’nı Çin’in işlettiği iddiası ve ABD’nin kanalı geri alabileceği yönündeki ihtarı, Panama Kanalı’nı ABD, Panama ve Çin arasında önemli bir sorun haline getirmişti. Aslında Panama Kanalı, Panama hükümetine bağlı bir kurum olan Panama Kanalı İdaresi tarafından işletilmektedir ve Çin’in Panama Kanalı’nı işlettiği iddiası gerçeklerin çarpıtılmasıdır.
Hâlihazırda Çin’in katılımına ilişkin dikkatler, kanalın kendisinden ziyade, kanalın Pasifik ve Atlantik uçlarında yer alan Balboa ve Cristóbal limanlarına yönelmiş durumdadır. Bu limanlar, 1997’den bu yana, Panama hükümeti ile Hong Kong merkezli CK Hutchison Holdings’in bir iştiraki arasında yapılan yönetim anlaşması kapsamında işletilmektedir. 2021’de bu anlaşma 25 yıl daha uzatılmıştır.
İkinci Trump yönetimi başladığından beri, ABD ile Panama arasında yakın istişareler yürütülmektedir. Şubat 2025’te Dışişleri Bakanı Rubio, ilk yurtdışı ziyaretini Panama’ya gerçekleştirdi. Panama, kanal üzerindeki egemenliğini devretmemekle birlikte, Kuşak ve Yol İnisiyatifi’nden çekildiğini açıkladı.
Panama hükümeti, CK Hutchison’un iki limanı işletmesine imkân veren sözleşmenin yasal olup olmadığını soruşturmaya başladı ve şirkete uygulanan baskı sonucunda Mart ayında, işletme haklarının ABD’li BlackRock şirketine bağlı altyapı yatırım şirketi Global Infrastructure Partners ile İsviçreli Terminal Investment’a 22,8 milyar dolara satılması konusunda temel bir anlaşmaya varıldığı açıklandı (ancak aşağıda belirtildiği gibi Çin yeniden nüfuz kazanma çabası içindedir).
Güvenlik meselelerini ele almak amacıyla, ABD Savunma Bakanı Pete Hegseth Nisan ayında Panama’yı ziyaret ederek kanal savunması için ortak eğitim ve ABD askeri varlığının artırılmasına dair bir mutabakat zaptı imzaladı. Ayrıca ABD askeri gemilerinin kanal üzerinden ayrıcalıklı ve ücretsiz geçişine dair görüşmelerin sürdüğünü açıkladı.
Çin, ABD ve Panama’nın bu hamlelerine sert tepki gösterdi. Çin hükümeti kanalın işletilmesine dair herhangi bir rolünün olduğu iddiasını reddetti ve Panama’nın Kuşak ve Yol İnisiyatifi’nden çekilmesini şiddetle protesto etti. Ayrıca Çin Devlet Konseyi Hong Kong ve Makao İşleri Ofisi, iki limanın işletme haklarının satışını ulusa ihanet olarak nitelendirip bu eylemi “düşmana bıçak teslim etmekle eşdeğer” diyerek kınadı; Çin Piyasa Düzenleme İdaresi ise satışın yasallığını soruşturmaya başladı. Nisan ayında imzalanması planlanan nihai anlaşma ertelendi ve geleceği belirsiz kaldı. Halihazırda durum, ABD ile Çin arasında Panama üzerinde doğrudan bir karşı karşıya gelişe dönüşmüştür.
ABD-Çin geriliminin Panama’ya yansıması
Trump yönetiminin bugüne kadarki adımları göz önüne alındığında, ABD’nin bir sonraki hamlesini öngörmek zordur. ABD, Çin’in Panama’daki artan nüfuzunu sınırlamaya yönelik tutumunu sürdürse bile, ABD’nin Panama’dan taleplerine ve alacağı önlemlere bağlı olarak, ABD-Çin rekabetinin Panama’da veya Latin Amerika ve Karayipler’de tırmanabileceği endişesi bulunuyor.
Kesin olan şu ki, ABD hangi yönetim iktidarda olursa olsun Panama’ya derinden müdahil olmaya devam edecek. Yukarıda belirtilen tarihsel arka plandan ve Panama’nın jeopolitik konumundan açıkça görüldüğü üzere, Panama, ABD ve Batı Yarımküre’nin güvenliği için hayati öneme sahip bir ülkedir ve Panama Kanalı’nın bir geçit olarak stratejik önemi değişmemiştir.
Panama, kanal üzerindeki egemenliğini devretmeyi reddederken, şu anda ABD’nin taleplerine karşı “tahammül” politikası benimsiyor, Kuşak ve Yol Girişimi’nden çekildiğini açıklıyor, iki limandan Çinli şirketleri dışlıyor, ABD ile güvenlik işbirliğini güçlendiriyor ve yasadışı göçe karşı önlemler alıyor. Ancak Panama, Çin ile bağlarını azaltmanın karşılığında (örneğin artan ABD yatırımı gibi) bir tür fayda sağlayamazsa, orta ve uzun vadede ABD dışındaki ortaklara yönelmekten başka seçeneği kalmayacaktır.
Çin, Trump yönetiminin Panama’ya yönelik politikasını sert bir şekilde eleştirdi ve diğer Latin Amerika ve Karayip ülkeleriyle birlikte Panama’nın, Panama Kanalı üzerindeki egemenliğine saygı duyduğunu açıkladı. Ayrıca, Kuşak ve Yol Girişimi’nin başarılarını vurgulayarak, Panama, Latin Amerika ve Karayipler ile Küresel Güney’deki kamuoyuna seslenerek, onların yanında olduğu mesajını vermeye çalıştı. Panama’nın Kuşak ve Yol İnisiyatifi’nden çekilmesi ve liman operasyonlarının engellenmesi nedeniyle Çin şimdilik geri adım atmak zorunda kalmış olsa da, Trump’ın mevcut sert tutumunun uzun vadede Çin’in Latin Amerika’ya yönelik diplomatik stratejisine endişe uyandıracak bir biçimde destek rüzgâr sağlayabilme ihtimali vardır.
Japonya’nın Rolü
Panama Kanalı etrafındaki mevcut çalkantılar, ABD-Çin rekabetinin bir mikrokozmosu niteliğindedir ve Japonya bu duruma kayıtsız kalamaz. Japonya, Panama ve Panama Kanalı’nda önemli bir paydaştır ve Panama ile kanalın istikrarı Japonya’nın ekonomik güvenliği açısından büyük önem taşımaktadır. Japonya’nın ticaretinin %99’u deniz taşımacılığına dayanmaktadır ve Japonya, deniz taşımacılığı için kilit bir geçit olan Panama Kanalı’nın en büyük üçüncü kullanıcısıdır. Özellikle Panama Kanalı, otomobil ve elektronik ürünlerin ABD’nin doğu kıyısına ihracatı için büyük bir güzergâhtır. Japonya, ABD ve Panama ile birlikte kanalın genişletilmesi için bir plan oluşturmak üzere Panama Kanalı’na Alternatifler Araştırma Komisyonu’nu kurdu ve JBIC’den sağladığı 800 milyon dolarlık krediyle kanalın yıllık trafik kapasitesini üç katına çıkaracak genişletme projesine katıldı.
Dönemin Dışişleri Bakanı Yoko Kamikawa’nın Şubat 2024’te Panama’yı ziyareti sırasında, Japonya ile Panama arasındaki iş birliğinin, “hukukun üstünlüğüne dayalı denizcilik düzeniyle desteklenen özgür ve açık okyanus” düzenini sürdürmek ve geliştirmek için gerekli olduğu teyit edilmiştir. Japonya’nın “Latin Amerika ve Karayipler’e Yönelik Diplomatik İnisiyatifi,” Özgür ve Açık Hint-Pasifik (FOIP) ve Özgür ve Açık Uluslararası Düzen’in (FOIO) partner ülkesi olan Panama’da başlatılmıştır.
FOIP/FOIO’nun savunucusu olan Japonya, Panama’nın Özgür ve Açık Uluslararası Düzen’in bir ortağı olarak kalmasını ve Çin’in aşırı nüfuz alanına çekilmemesini sağlamak için Çin’den farklı sürdürülebilir iş birliği ve angajman yöntemleriyle birlikte benzer kaygıları paylaşan diğer ülkelerle koordinasyon sağlamalıdır. Ekonomik alanda, Ekonomik Ortaklık Anlaşmaları (EPA’lar) gibi ticaret ve yatırım çerçeveleri aracılığıyla iş birliği ilerletilebilir. Panama gibi deniz güvenliği açısından önem taşıyan ülkeler için, Kalkınma Yardım Komitesi (DAC) yardımı alan ülkeler listesinden çıktıktan sonra da Resmi Güvenlik Yardımı’nın (OSA) kapsamını DAC yardım alan ülkelerin ötesine genişletmek düşünülebilir (Panama’nın GSYİH’si 2023 itibarıyla 17.870 dolar olup, yakında bir üst ülkeler listesine çıkması bekleniyor). Özellikle de Panama’nın 2025-2026 döneminde altıncı kez BM Güvenlik Konseyi’nin daimi olmayan üyesi olması göz önüne alındığında Panama ile Hint-Pasifik durumu ve uluslararası düzen konusunda diyaloğun yoğunlaştırılması gerekiyor.
*Masaru Watanabe, Seikei Üniversitesi’nde ziyaretçi profesör, Japon Uluslararası İlişkiler Enstitüsü’nde misafir araştırmacıdır.
Kaynak: https://www.jiia.or.jp/en/strategic_comment/2025/05/2025-09.html
Tercüme: Ali karakuş
