Yuen Yuen Ang
La política industrial ha regresado con fuerza. Tras décadas defendiendo el neoliberalismo, los responsables políticos e intelectuales occidentales han redescubierto el papel del Estado en el desarrollo económico. Incluso el Banco Mundial se ha sumado a esta tendencia, reconociendo que muchas de sus antiguas recomendaciones tienen hoy “tanta utilidad práctica como un disquete” y que todos los países deberían incorporar la política industrial a su conjunto de herramientas de desarrollo.
Sin embargo, pasar de un extremo al otro no equivale necesariamente a replantear el problema. Gran parte del entusiasmo actual en torno a la política industrial pasa por alto una realidad fundamental: hoy, los cambios simultáneos provocados por la inteligencia artificial, la desglobalización, los choques climáticos y las tensiones geopolíticas hacen que resulte mucho más difícil para los responsables políticos decidir cuáles serán los sectores ganadores.
Durante el siglo XX, el camino para los países que se industrializaban tardíamente exigía disciplina en la ejecución, pero al menos era relativamente claro: construir infraestructura, atraer fábricas, producir para la exportación y ascender en la cadena de valor. Hoy, el camino es mucho más incierto. Además, las innovaciones disruptivas son, por definición, impredecibles. Cuando los responsables políticos logran identificar qué tecnologías serán realmente importantes como ocurrió con los semiconductores, el tren a menudo ya ha partido.
Seleccionar ganadores resulta todavía más difícil en las economías occidentales avanzadas, donde las políticas ya no reflejan únicamente preocupaciones de competitividad, sino también consideraciones de seguridad nacional. Una vez que entra en juego la lógica de la seguridad, prácticamente todo puede ser declarado “crítico” o “estratégico”: desde los semiconductores y los vehículos eléctricos hasta los fertilizantes, las mascarillas, los alimentos infantiles, los analgésicos o incluso la madera.
El debate ya no gira en torno a si los gobiernos deben intervenir o no; la mayoría ya lo está haciendo. La verdadera cuestión es otra: ¿qué pueden hacer cuando no saben de antemano qué funcionará? Una de las respuestas ofrecidas por el Banco Mundial y otras instituciones consiste en adaptarse y experimentar. Pero ¿quién podría oponerse a una idea tan general? Lo que rara vez se explica es cómo pueden los gobiernos crear realmente las condiciones para esa adaptación.
En mi libro How China Escaped the Poverty Trap, publicado hace una década, introduje el concepto de “improvisación dirigida”. Los gobiernos que adoptan este enfoque no dictan resultados ni eligen ganadores de antemano. Actúan más bien como el director de una obra improvisada o como el programador de un videojuego autoevolutivo. Su función consiste en crear las condiciones para que surjan iniciativas espontáneas desde abajo, establecer límites, definir y recompensar el éxito, y escalar aquellas soluciones que demuestran funcionar.
Según mi tesis, la incertidumbre con todas sus posibilidades desconocidas, tanto positivas como negativas es distinta del riesgo, entendido como la posibilidad de resultados adversos cuya probabilidad puede calcularse y gestionarse. Bajo condiciones de incertidumbre, intentar seleccionar los resultados por adelantado no solo resulta inútil, sino que puede ser contraproducente, ya que los gobiernos corren el riesgo de ignorar oportunidades que no encajan en sus supuestos iniciales. Más que controlar, los gobiernos deben influir.
Una forma de hacerlo es mediante lo que denomino comunicación política adaptativa. Cuando se enfrentan a fenómenos nuevos, los gobiernos pueden emitir inicialmente señales ambiguas, ni de apoyo ni de prohibición. Cuando determinados proyectos piloto demuestran su eficacia, pueden recibir una aprobación explícita, acompañada de líneas rojas destinadas a prevenir riesgos inaceptables.
Este mecanismo puede medirse de manera sistemática. En una investigación reciente, mis coautores y yo utilizamos grandes modelos lingüísticos para clasificar las directrices políticas emitidas por el gobierno central chino y rastrear cómo evolucionaban las señales oficiales a lo largo del tiempo y entre diferentes áreas de política pública. Lo que encontramos desmonta el estereotipo de China como el Darth Vader de la política industrial: un Estado omnipresente que planifica durante décadas, selecciona ganadores, reparte subsidios y aspira a dominar el mundo.
Tomemos como ejemplo el comercio electrónico, uno de los principales motores del crecimiento inclusivo. China posee actualmente el mayor sector de comercio electrónico del planeta, representando aproximadamente el 50 % de las ventas globales y generando empleo para entre 50 y 70 millones de personas. Las plataformas digitales impulsan las ventas de innumerables fabricantes y minoristas de bienes de consumo cotidianos encendedores, lámparas o calcetines que, aunque carecen de relevancia geopolítica, son indispensables para la vida moderna, especialmente en Estados Unidos.
¿Fue el comercio electrónico uno de los sectores estratégicos identificados en el programa Made in China 2025? No. La primera directriz central relacionada con este sector apareció en el año 2000, cuando el Consejo de Estado mencionó los “servicios de información en internet”, definidos de manera muy limitada como la prestación de información en línea y el diseño de páginas web. Los planificadores centrales no previeron el auge del comercio electrónico.
Pero tampoco adoptaron una actitud indiferente. A medida que el sector crecía, el Estado tomó nota y adaptó su estrategia. En 2015, el Consejo de Estado aprobó la solicitud del gobierno provincial de Zhejiang para crear zonas experimentales de comercio electrónico transfronterizo, alentando la “innovación audaz” y la “adaptación a los tiempos”. En términos sencillos, se trató de una luz verde para expandir un sector cuya viabilidad ya había quedado demostrada, mientras las autoridades locales competían por obtener apoyo del gobierno central.
La lección para otros países no es que deban copiar a China. El desafío de la política industrial en contextos de incertidumbre no consiste simplemente en elegir ganadores, sino en descubrirlos. Y una vez identificados, el apoyo no debe limitarse a aranceles y subsidios, sino adaptarse de manera más creativa. En el caso del comercio electrónico, algunas de las intervenciones públicas más efectivas consistieron en ayudar a los sectores tradicionales a integrarse en plataformas digitales.
China no es el único ejemplo. ¿Quién habría imaginado que Nigeria desarrollaría la segunda industria cinematográfica más grande del mundo por volumen de producción? ¿O que, gracias al comercio electrónico, la moda se convertiría en uno de los sectores creativos de mayor crecimiento en África?
De manera más general, muchos de los dinámicos sectores digitales y creativos que emergen desde abajo en África desafían la antigua visión de la política industrial basada en fábricas financiadas por inversión extranjera y parques industriales organizados. Sin embargo, en mis investigaciones en Nigeria he observado que los emprendedores de estos nuevos sectores encuentran importantes obstáculos cuando intentan crecer. Los bancos son reacios a conceder créditos a quienes carecen de garantías físicas, mientras que los tecnócratas suelen ignorar a las empresas que no parecen “estratégicas”.
En el siglo XXI, la incertidumbre las posibilidades desconocidas no constituye un defecto, sino una característica fundamental de la economía. Diseñar políticas industriales bajo estas condiciones exige algo más que abandonar el neoliberalismo. Requiere una nueva forma de pensar, que denomino economía política AIM (adaptativa, inclusiva y moral).
El enfoque AIM desafía la premisa central de la planificación jerárquica tradicional: la idea de que los responsables políticos conocen las respuestas de antemano. En realidad, cuanto más avanza el tiempo, menos saben. Pero ello no implica impotencia. Al contrario, significa construir meta-instituciones capaces de facilitar el descubrimiento y la innovación, procesos que con frecuencia emergen de manera inesperada.
Yuen Yuen Ang es profesora de Economía Política en la Universidad Johns Hopkins y dirige los proyectos The Polytunity Project y The Multipolar World & US-China Roundtables.
