Natasha Hall - Ninar Fawal
Warum Sanktionsaufhebung nicht ausreicht
Während seiner Nahostreise Mitte Mai tat US-Präsident Donald Trump etwas Außergewöhnliches. Auf dem saudischen Teil seiner viertägigen Tour verkündete der Präsident eine tiefgreifende Wende in der US-Politik gegenüber Syrien. Zunächst kündigte er unter tosendem Applaus in Riad an, dass die Vereinigten Staaten alle Sanktionen gegen das Land aussetzen würden – während die syrische Regierung mit einem schwierigen Übergang nach dem Zusammenbruch des Regimes von Bashar al-Assad im Dezember ringt. Am folgenden Tag traf Trump öffentlich mit Syriens Übergangspräsident Ahmed al-Shara zusammen – einem ehemaligen al-Qaida-Kämpfer, auf dessen Kopf die US-Regierung noch vor wenigen Monaten ein Kopfgeld von zehn Millionen Dollar ausgesetzt hatte. Nach dem Treffen bezeichnete Trump Shara als einen jungen, attraktiven Mann mit einer „starken Vergangenheit“.
Mit diesen abrupten Schritten umging Trump den ansonsten in jeder anderen US-Regierung üblichen langwierigen und mühsamen politischen Entscheidungsprozess. Monatelang hatten viele Syrer und Beobachter befürchtet, dass die USA ihre Sanktionen niemals aufheben würden. Washington hatte erstmals 1979 Sanktionen gegen Syrien verhängt, nachdem das Regime als staatlicher Unterstützer des Terrorismus eingestuft worden war – ein Schritt, der Waffenverkäufe und andere Exporte in das Land verbot. In den frühen 2000er Jahren verhängte der US-Kongress zusätzliche Sanktionen. Nach Beginn des syrischen Bürgerkriegs im Jahr 2011 verschärften sowohl die USA als auch Europa die Maßnahmen. Bewaffnete Gruppen innerhalb Syriens – einige davon sind heute Teil der Regierung in Damaskus – wurden ebenfalls als Terrororganisationen eingestuft und unterliegen weiterhin Sanktionen. Diese Maßnahmen schnitten Syrien weitgehend vom internationalen Handel und von Investitionen ab und stellten ein zentrales Hindernis für den wirtschaftlichen Wiederaufbau des vom Krieg zerstörten Landes dar.
Der Bedarf in Syrien ist dringend. Über 90 Prozent der Bevölkerung leben unterhalb der Armutsgrenze, und 70 Prozent sind auf humanitäre Hilfe angewiesen, um ihre Grundbedürfnisse zu decken. Bei der aktuellen Wachstumsrate würde es bis mindestens 2080 dauern, bis die syrische Wirtschaft das Bruttoinlandsprodukt erreicht, das sie vor Beginn des Bürgerkriegs 2011 hatte. Die katastrophale wirtschaftliche Lage wird zusätzlich durch gewaltsame Auseinandersetzungen und sektiererische Spannungen verschärft, die seit dem Sturz des Assad-Regimes, das von der alawitischen Minderheit dominiert war, aufgeflammt sind – ebenso wie durch die Machtübernahme der Hauptstadt durch die sunnitisch geprägte frühere Rebellengruppe Hayat Tahrir al-Scham (HTS), der auch Shara angehört. Shara hat versprochen, die Minderheiten Syriens zu schützen, doch unter Alawiten, Drusen und anderen Gemeinschaften herrscht teils Skepsis. Externe Eingriffe, etwa durch Israel, das mehr als 700 Luftangriffe auf syrisches Gebiet durchgeführt und dort Territorium besetzt hat, destabilisieren das Land zusätzlich. All diese Spannungen spitzen sich weiter zu. Nur wenige Tage nach Trumps Ankündigung erklärte US-Außenminister Marco Rubio vor dem Ausschuss für Auswärtige Beziehungen des Senats, dass der Sanktionsbeschluss gefallen sei, nachdem US-Beamte zu dem Schluss gekommen waren, dass die syrische Übergangsregierung „nur noch Wochen – nicht viele Monate – von einem möglichen Kollaps und einem Bürgerkrieg epischen Ausmaßes entfernt“ sei.
Trumps unerwartete Kehrtwende in der Sanktionspolitik war der richtige Schritt und könnte Syrien dabei helfen, seine gegenwärtigen Herausforderungen zu bewältigen. Der Sturz des brutalen Assad-Regimes hat die Tür zu einer besseren Zukunft für die Syrer und die Region geöffnet. Doch allein die Aufhebung der Sanktionen reicht nicht aus, um das Land vom Abgrund zurückzuziehen. Die Lockerung der US-Sanktionen ist ein wichtiger erster Schritt – der durch die Entscheidung der Europäischen Union, den Großteil ihrer eigenen Sanktionen aufzuheben, noch verstärkt wird. Sie schafft günstigere Bedingungen für die dringend benötigten ausländischen Investitionen. Jetzt müssen die Vereinigten Staaten und Syriens andere Partner rasch die verbleibenden Hindernisse für Stabilität und wirtschaftliche Erholung aus dem Weg räumen – bevor innere Spannungen und regionale Rivalitäten das Land erneut ins Chaos stürzen.
Wirtschaftliche Chancen
Die Trump-Regierung hat bereits einige Schritte unternommen, um das Versprechen des Präsidenten zur Aufhebung der Sanktionen umzusetzen. In der vergangenen Woche erließ das Office of Foreign Assets Control (OFAC) des US-Finanzministeriums eine Lizenz, die die meisten US-Sanktionen – einschließlich derjenigen gegen Shara persönlich – mit sofortiger Wirkung aufhebt, auch wenn die Einstufung als ausländischer Terrorist weiterhin besteht und jederzeit rückgängig gemacht werden kann. Am selben Tag erließ das US-Außenministerium eine 180-tägige Ausnahmegenehmigung für die im Rahmen des Caesar Act von 2019 verhängten Sanktionen. Diese Maßnahme soll es ausländischen Regierungen, Unternehmen und Einzelpersonen ermöglichen, in Syrien Geschäfte zu machen.
Solche Ausnahmeregelungen sind jedoch nur eine Teillösung. Ohne eine dauerhafte Aufhebung der Sanktionen – was im Fall der Caesar-Act-Sanktionen die Zustimmung des Kongresses erfordert – bleibt die Unsicherheit bestehen, ob die Sanktionen nicht in sechs Monaten wieder in Kraft treten. Diese Ungewissheit könnte Syriens wirtschaftliche Erholung hemmen. Einige Investoren, die der Trump-Regierung nahestehen oder mit sanktionierten Märkten vertraut sind, lassen sich davon womöglich nicht abschrecken. Doch viele internationale Unternehmen, die langfristige Projekte verfolgen, könnten weiterhin zögern, in Syrien zu investieren. Sie könnten den sicheren Weg wählen und sich vollständig aus dem syrischen Markt heraushalten – wie sie es auch während des gesamten Bürgerkriegs getan haben.
Allein durch die Aufhebung von Sanktionen lässt sich Syrien nicht vom Abgrund zurückholen.
Die Trump-Regierung kann noch weitere Maßnahmen ergreifen. Das Außenministerium könnte darauf hinarbeiten, HTS (Hayat Tahrir al-Scham) von der Liste der ausländischen Terrororganisationen zu streichen. Dies würde voraussetzen, dass festgestellt wird, dass die ursprünglichen Gründe für die Einstufung nicht mehr zutreffen oder dass nationale Sicherheitsinteressen eine Aufhebung rechtfertigen. In ähnlicher Weise sollte das Ministerium auch anstreben, die Einstufung Syriens als staatlicher Unterstützer von Terrorismus aufzuheben – mit Verweis auf einen grundlegenden Wandel in der Führung und Politik des Landes sowie auf Zusicherungen der aktuellen Regierung, dass sie keinen Terrorismus unterstützt und dies auch künftig nicht tun wird. Ohne die Aufhebung dieser Einstufungen dürfte es schwierig bleiben, Exportkontrollen zu lockern.
Schon jetzt ermöglicht die Lockerung der Sanktionen Golfstaaten und anderen Akteuren Investitionen in Syrien. Drei Tage nach Trumps Sanktionsankündigung unterzeichnete ein emiratisches Unternehmen ein Memorandum of Understanding im Wert von 800 Millionen US-Dollar mit der Übergangsregierung in Damaskus zur Entwicklung des syrischen Hafens Tartus sowie zur Einrichtung von Industrie- und Freihandelszonen. Katar und Saudi-Arabien haben bereits Syriens Schulden beglichen, was dem Land Zugang zu Krediten und Finanzspritzen von internationalen Finanzinstitutionen wie der Weltbank verschafft. Syrien kann zudem wieder in das globale Finanzsystem integriert werden. Zum Beispiel würde die Rückkehr in das SWIFT-System – das für den internationalen Zahlungsverkehr zwischen Banken unerlässlich ist – Überweisungen sowie weitere internationale Transaktionen erleichtern.
Unter dem Assad-Regime hielt sich die syrische Wirtschaft kaum über Wasser – gestützt durch den Iran und Russland, Drogenhandel und humanitäre Hilfe. Die Aufhebung der Sanktionen würde es ermöglichen, mit dem Wiederaufbau ernsthaft zu beginnen. Syriens Öl- und Gassektor, Rohstoffgewinnung und verarbeitende Industrie könnten wiederbelebt werden, was staatliche Einnahmen generieren und vielen Bürgern des Landes Arbeit verschaffen würde. Besonders der Energiesektor benötigt Investitionen: Syrien förderte im Jahr 2010 – also vor dem Bürgerkrieg – fast 400.000 Barrel Öl pro Tag. Bis zum Sturz Assads im vergangenen Jahr war diese Zahl jedoch auf 40.000 bis 80.000 Barrel gesunken.
Auf individueller Ebene wird die Sanktionsaufhebung Syrern im Ausland helfen, in ihr Heimatland zu investieren, da Geldtransfers erleichtert werden. All dieser Fortschritt ist jedoch nicht garantiert – nicht alle Wiederaufbauprojekte werden für Investoren attraktiv sein. Zudem hinterlässt die Schließung der US-Entwicklungshilfeagentur USAID durch die Trump-Regierung eine große Lücke, die von anderen Geldgebern geschlossen werden muss. Dennoch bietet die Sanktionslockerung Syrien erstmals Alternativen zur bisherigen Abhängigkeit von sanktionierten Staaten und illegalen Aktivitäten als Überlebensstrategie.
Regionale Rivalen
Sanktionen sind nicht das einzige Hindernis, das Syriens Stabilität bedroht. Seit dem Sturz des Assad-Regimes hat ein wirtschaftlicher und politischer Wettbewerb um Einfluss in dem geschwächten Land begonnen. Einer der wichtigsten Akteure ist Israel. Das israelische Militär hat Hunderte Luftangriffe auf Syrien durchgeführt und Teile des Südens des Landes besetzt. Die israelische Regierung hat dabei konfessionelle Spannungen geschürt und behauptet, das militärische Vorgehen diene dem Schutz der drusischen Minderheit. Israel hat zudem in Washington Lobbyarbeit betrieben, um die Sanktionen gegen Syrien aufrechtzuerhalten und Russland den Verbleib seiner Militärstützpunkte im Land zu ermöglichen.
Die Vereinigten Arabischen Emirate vermitteln derzeit in geheimen Gesprächen zwischen Israel und Syrien. Interimpräsident Shara hat wiederholt erklärt, keinen Krieg mit Israel zu wollen. In einer Geste des guten Willens hat die syrische Regierung sogar die persönlichen Gegenstände des israelischen Spions Eli Cohen zurückgegeben, der 1965 in Damaskus hingerichtet worden war. Dennoch dauert die israelische Besetzung syrischen Territoriums an. Seit dem Beginn der Annäherung zwischen Trump und Shara scheint sich die israelische Haltung jedoch etwas entspannt zu haben – die Luftangriffe haben in den letzten Tagen nachgelassen. Der US-Präsident sollte diese Hebelwirkung nun nutzen, um Israels destabilisierende Operationen weiter einzudämmen.
Auch andere regionale Akteure versuchen, ihren Einfluss in Syrien durch Investitionsabkommen mit der neuen Regierung zu sichern – mit unklaren Auswirkungen auf die langfristigen Interessen des Landes. So kündigte die Türkei im Dezember an, ein Abkommen mit Syrien über eine ausschließliche Wirtschaftszone (AWZ) im Mittelmeer aushandeln zu wollen. Dieses würde die Seegrenzen beider Länder festlegen und ihnen exklusive Rechte zur Erkundung und Nutzung von Ressourcen – insbesondere Öl und Gas – innerhalb ihrer jeweiligen Zonen einräumen. Zwar könnte Syrien wirtschaftlich davon profitieren, doch ein solches Abkommen würde bestehende Seegrenzen in der östlichen Mittelmeerregion infrage stellen und neue Konflikte mit den Nachbarstaaten heraufbeschwören.
Es gibt Wege, wie die Türkei eine konstruktivere Rolle spielen kann. Eine von Sanktionen befreite syrische Regierung könnte mit Ankara bei dessen Plänen zur Errichtung einer Energie-Transit-Infrastruktur zusammenarbeiten, die die Levante, den Golf und möglicherweise Europa miteinander verbinden soll. Türkische Unterstützung für das syrische Militär könnte Angriffe durch ausländische Streitkräfte oder den sogenannten Islamischen Staat abschrecken – vorausgesetzt, diese Hilfe gefährdet nicht Syriens Unabhängigkeit oder verschärft die Sicherheitsbedenken anderer Akteure, insbesondere Israels.
Ein Zusammenstoß zwischen Israel und der Türkei in Syrien ist eine beunruhigende Möglichkeit. Im März berichtete ein israelisches Nachrichtenportal, dass die israelische Regierung sich auf ein solches Szenario vorbereite. In jüngerer Zeit haben Israel und die Türkei jedoch Gespräche geführt, um Spannungen abzubauen und eine Hotline zur Konfliktvermeidung in Syrien einzurichten. Dennoch könnten Israel und die Türkei – während die syrische Regierung und ihre Sicherheitskräfte sich neu formieren – um Einfluss ringen, ohne dabei direkt militärisch aneinanderzugeraten. Die US-Regierung hat wahrscheinlich bereits durch ihre Kontakte zur syrischen Übergangsregierung, zu den Golfstaaten und zur Türkei Druck auf Israel ausgeübt, sich zurückzuhalten. Doch nur anhaltende US-Diplomatie kann sicherstellen, dass Syrien nicht erneut zum Schauplatz regionaler Machtspiele wird.
Damit Syrien seine eigene Verteidigung übernehmen kann – einschließlich der Durchführung von Anti-Terror-Operationen – benötigt es wirtschaftliche Ressourcen und internationale Unterstützung beim Wiederaufbau und der Vereinigung seiner Streitkräfte und Sicherheitsdienste. Die Sicherheitslage im Land ist derzeit äußerst fragil. HTS kontrolliert nicht alle Landesteile und hat Schwierigkeiten, manche Kämpfer in den eigenen Reihen zu befehligen. Über andere Kräfte hat die Gruppe noch weniger Einfluss – etwa über Zehntausende Kämpfer der Freien Syrischen Armee, die eher Ankara als Damaskus folgen. Milizen, die aus früheren Assad-Regime-Elementen bestehen, haben sich an der Küste neu gruppiert, und der Islamische Staat erlebt im Osten des Landes ein Wiedererstarken. Einige kurdische und drusische bewaffnete Gruppen halten weiterhin an der Hoffnung auf Autonomie in einem Syrien nach Assad fest.
Die Verwaltung dieses zersplitterten Sicherheitsumfelds wird ohne externe Unterstützung, etwa in Form von Ausbildung im Schutz der Zivilbevölkerung, äußerst schwierig sein. Die Herausforderung besteht darin, disziplinierte Sicherheits- und Polizeikräfte aufzubauen, die die Bevölkerung schützen – und nicht ausbeuten. Die Syrer sind zwar froh, die Checkpoints des Assad-Regimes los zu sein, an denen Bürger überwacht und zur Zahlung von Bestechungsgeldern gezwungen wurden – doch sie fürchten auch eine Rückkehr zu Korruption und Gewalt, sollte der wirtschaftliche Wiederaufbau des Landes scheitern.
Gute Regierungsführung
Diese Befürchtungen sind nicht unbegründet. Syrien ist von warnenden Beispielen für Missmanagement nach Konflikten umgeben. Nach dem US-geführten Einmarsch im Jahr 2003 setzte im Irak während der Wiederaufbauphase eine tiefgreifende Korruption ein, ebenso im Libanon nach dem Ende des Bürgerkriegs von 1975 bis 1990. Einige wenige Politiker und Unternehmen bereicherten sich auf Kosten grundlegender öffentlicher Dienstleistungen und der wirtschaftlichen Entwicklung für die breite Bevölkerung. Das Versagen der Übergangsregierungen, integrierte Volkswirtschaften aufzubauen, führte zu zunehmenden konfessionellen Spannungen und hinterließ Machtvakuums, die von nichtstaatlichen Akteuren gefüllt wurden. Der Irak kämpft noch immer damit, seine von Öl abhängige Wirtschaft zu diversifizieren und nachhaltige Entwicklung in den Bereichen Landwirtschaft und Energie zu fördern – größtenteils aufgrund endemischer Korruption sowie des Einflusses des Iran und nichtstaatlicher Gruppen auf die irakische Wirtschaft. Ebenso gerieten im Libanon die produktiven Wirtschaftszweige ins Hintertreffen, da nach dem Krieg billige Importe immer wichtiger wurden. Ehemalige Warlords, die zu Politikern wurden, setzten Infrastrukturprojekte durch, die ihnen selbst nützten, anstatt breit angelegtes Wachstum zu fördern.
Erfahrungen aus anderen Ländern zeigen, dass Transparenz und Inklusion bei politischen Entscheidungsprozessen die wirksamsten Mittel gegen Korruption, wirtschaftliche Stagnation und andere typische Probleme in Nachkriegsgesellschaften sind. Doch bisher beschränken sich die Forderungen Washingtons an die neue syrische Regierung auf sicherheitsrelevante Themen, etwa die Ausweisung ausländischer Kämpfer. Notwendige politische und institutionelle Reformen, die eine friedliche Übergangsphase gewährleisten könnten, wurden vernachlässigt.
Syrien ist von warnenden Beispielen für Missmanagement nach Konflikten umgeben.
Das ist ein schwerwiegender Fehler. Die Hoffnungen und Ideale, für die viele Syrer ihr Leben riskierten, dürfen nicht ignoriert werden. Da weder die USA noch autoritäre Regierungen in der Region, die eine erfolgreiche Demokratiebewegung in Syrien fürchten, Druck auf die syrische Regierung ausüben, hat Präsident Shara seine Macht gefestigt. Doch wenn die syrische Führung den Willen jener ignoriert, die sich gegen Assads Autoritarismus erhoben haben, riskiert sie einen erneuten Ausbruch von Gewalt – und die Rückkehr gefährlicher Kräfte wie des Islamischen Staates.
Was in Syrien geschieht, könnte weit über dessen Grenzen hinaus Stabilität beeinflussen. Der Bürgerkrieg, der 2011 begann, vertrieb Millionen Menschen und löste eine Flüchtlingswelle an Europas Grenzen aus. Dies trug maßgeblich zum Aufstieg rechtspopulistischer Parteien in Europa bei, die die ablehnende Haltung gegenüber Migranten für sich zu nutzen wussten. Der Iran wiederum nutzte die Schwäche des Assad-Regimes, um seinen Einfluss im Irak, in Syrien und im Libanon zu stärken, was diese Länder weiter destabilisierte und nichtstaatliche bewaffnete Gruppen stärkte. Syriens Status als international geächtetes Regime unter Assad machte es zudem unmöglich, bedeutende Schritte zur regionalen Integration zu unternehmen – etwa bei Handelsabkommen oder dem Bau neuer Gaspipelines.
ein Katalysator für Wachstum und Stabilität sein. Als Trump das Ende der US-Sanktionen verkündete, erklärte er, dieser Schritt gebe den Syrern „eine Chance auf Größe“. Um diese Chance am Leben zu erhalten, muss seine Regierung auf dem aktuellen Momentum aufbauen und sicherstellen, dass die US-Regierung ihre Zusagen einhält – und dass Akteure in Syrien und der gesamten Region den Prozess nicht zunichtemachen. Die Aufhebung der Sanktionen war ein entscheidender erster Schritt auf dem Weg zu einem stabilen und erfolgreichen Syrien nach Assad. Es darf jedoch keinesfalls der letzte sein.
*NATASHA HALL ist Senior Fellow im Nahost-Programm des Center for Strategic and International Studies.
*NINAR FAWAL ist Programmmanagerin und wissenschaftliche Mitarbeiterin im Nahost-Programm des Center for Strategic and International Studies.
Quelle: https://www.foreignaffairs.com/syria/can-syria-recover#
