Rikard Jozwiak
Cuando los dirigentes de la Unión Europea se reúnan en Bruselas los días 15 y 16 de octubre, es muy probable que la atención mediática se concentre principalmente en las arduas negociaciones presupuestarias. Los veintisiete jefes de Estado y de Gobierno emprenderán su primer intento verdaderamente significativo de alcanzar un consenso sobre el próximo marco financiero plurianual de la Unión Europea, correspondiente al período 2028-2034.
No obstante, resulta poco probable que logren cerrar un acuerdo presupuestario en esta ocasión, puesto que ya se han previsto, presumiblemente con ese propósito, nuevas cumbres para noviembre y diciembre. Ni siquiera entonces estará garantizado el consenso, dado que la propuesta preliminar, cifrada en 1,6 billones de euros (1,78 billones de dólares), ha suscitado profundas divergencias entre los países septentrionales denominados «frugales», partidarios de recortes adicionales, y aquellos Estados miembros que abogan por incrementar el presupuesto o, cuando menos, mantenerlo en sus niveles actuales.
Las disputas en torno a la distribución de los recursos presupuestarios en Bruselas suelen figurar entre las más arduas y prolongadas. Esta circunstancia desviará, en gran medida, la atención de la Unión Europea de los desafíos internacionales de mayor envergadura a los que se enfrenta, como la guerra en Ucrania e incluso el proceso de adhesión de nuevos Estados miembros al bloque comunitario.
Con todo, el borrador de las conclusiones de la cumbre europea, al que ha tenido acceso Radio Free Europe/Radio Liberty (RFE/RL), ofrece algunas pistas reveladoras sobre las iniciativas que la Unión pretende impulsar durante los próximos meses en diversos ámbitos de su política exterior.
La financiación de Ucrania
A comienzos de septiembre, las advertencias de las autoridades ucranianas sobre la posibilidad de que se produjera un déficit de financiación militar de hasta 27.000 millones de dólares desencadenaron una auténtica tormenta política tanto en Bruselas como en Kiev.
La circulación de estimaciones dispares generó una considerable confusión, mientras los responsables ucranianos y europeos comenzaban a examinar la verdadera magnitud del problema y a evaluar si resultaría necesario reestructurar el paquete de préstamos de 90.000 millones de euros (100.000 millones de dólares) que la Unión Europea había acordado conceder a Kiev a principios de año para el período 2026-2027, distribuido en dos asignaciones anuales de 45.000 millones de euros. Entre las alternativas consideradas figuraba la posibilidad de adelantar una parte de los fondos inicialmente previstos para 2027.
Fuentes comunitarias familiarizadas con las negociaciones explicaron a RFE/RL que las fluctuaciones en las estimaciones de las necesidades financieras ucranianas reflejan la rapidez con la que evoluciona la situación. Según estas fuentes, se ha incrementado el coste del equipamiento militar que Ucrania prevé adquirir, al tiempo que han aumentado tanto las remuneraciones del personal militar como las indemnizaciones destinadas a las familias de los soldados fallecidos.
No obstante, Kiev está encontrando mecanismos para atender sus necesidades más urgentes mediante la reasignación de partidas de su presupuesto nacional y la obtención de asistencia financiera de otros socios internacionales.
Esta circunstancia también queda reflejada en el proyecto de conclusiones de la cumbre, en el que el Consejo Europeo «acoge con satisfacción la continuación de los desembolsos destinados a Ucrania en el marco del Préstamo de Apoyo a Ucrania de 90.000 millones de euros previsto para 2026 y 2027, incluido el reciente desembolso de 5.340 millones de euros», y «celebra que se hayan identificado los recursos necesarios para cubrir las necesidades presupuestarias y de defensa de Ucrania durante 2026».
Sin embargo, la cuestión dista mucho de estar resuelta.
Aunque, por el momento, la financiación correspondiente a 2026 parece estar garantizada, los diplomáticos europeos consideran que Ucrania habrá agotado los 45.000 millones de euros restantes durante el primer semestre de 2027. En consecuencia, el déficit financiero que se ha conseguido evitar este invierno podría reaparecer apenas un año después. Dado que el próximo marco financiero plurianual de la Unión, que previsiblemente incluirá recursos adicionales destinados a Ucrania, no entrará en vigor antes de 2028, Bruselas se verá obligada a encontrar nuevas fuentes de financiación.
Por esta razón, resulta altamente probable que, tarde o temprano, vuelva a plantearse el debate sobre la utilización de miles de millones de euros procedentes de los activos rusos inmovilizados en territorio comunitario. Aunque es prácticamente seguro que no se adoptará ninguna decisión de esta naturaleza durante la cumbre de esta semana, la cuestión podría reaparecer en las reuniones previstas para noviembre y diciembre, y todo apunta a que volverá a examinarse a comienzos del próximo año.
Sanciones simbólicas y el bochorno de Estonia
El proyecto de conclusiones preparado para la cumbre señala:
«La Unión Europea mantiene su firme determinación de intensificar la presión sobre Rusia para que ponga fin a su brutal guerra de agresión y participe en negociaciones sustantivas encaminadas a alcanzar la paz. El Consejo Europeo acoge con satisfacción la reciente adopción del vigesimoprimer paquete de sanciones, así como la decisión de incorporar a numerosas personas físicas y entidades a las listas de sanciones».
A primera vista, estas declaraciones podrían interpretarse como un nuevo llamamiento a endurecer las sanciones contra Moscú. Sin embargo, en su formulación se aprecia una diferencia sutil, aunque de considerable trascendencia.
Durante los años anteriores y en las cumbres precedentes, los dirigentes europeos habían defendido reiteradamente la adopción de medidas adicionales, es decir, la elaboración de nuevos paquetes de sanciones. No obstante, tras las dificultades que rodearon la aprobación del vigesimoprimer paquete, finalmente ratificado en julio después de numerosas controversias, resulta cada vez más evidente que la Unión se está alejando progresivamente de la imposición de nuevas sanciones económicas y opta, en su lugar, por limitarse fundamentalmente a ampliar sus listas negras con nuevas incorporaciones.
La cifra de aproximadamente 1.600 nuevas inscripciones, aprobadas oficialmente el 12 de octubre y que constituyen la mayor ampliación registrada hasta la fecha en las listas de sanciones de la Unión Europea, puede parecer impresionante. Sin embargo, las personas y entidades incorporadas no son figuras especialmente conocidas por la opinión pública. En realidad, todas ellas pertenecen al sector militar-industrial ruso de ámbito nacional y apenas mantienen, de por sí, presencia o activos significativos dentro del bloque comunitario.
Pero ni siquiera un procedimiento aparentemente tan sencillo como la incorporación de nuevos nombres a las listas de sanciones ha estado exento de dificultades.
Estonia, conocida por su postura particularmente inflexible en materia de sanciones contra Rusia, protagonizó una situación embarazosa al solicitar que se excluyeran una empresa y una persona de la lista inicial de propuestas a la que tuvo acceso RFE/RL. La entidad cuya exclusión reclamó Estonia era Solikamsk, una empresa exportadora de tierras raras, mientras que la persona afectada era Ruslan Dimukhamedov, director ejecutivo de dicha instalación industrial.
Dado que una parte considerable de las exportaciones de esta empresa destinadas a la Unión Europea tiene como destino Estonia, el país báltico confirmó haber ejercido presión sobre sus socios comunitarios para evitar que se impusieran sanciones a la compañía.
En declaraciones a RFE/RL, la Representación Permanente de Estonia ante la Unión Europea explicó que «la empresa suministra a NPM Silmet, con sede en Estonia, materiales de importancia estratégica para Europa. Entre las industrias europeas que dependen de NPM Silmet figuran los fabricantes de vehículos eléctricos y aerogeneradores, así como los sectores de la electrónica, la automoción y la industria aeroespacial en el conjunto de la Unión Europea».
La declaración añadió que «NPM Silmet está buscando activamente fuentes alternativas de suministro para los materiales que importa de Rusia» y que Estonia volverá a evaluar el próximo año la posibilidad de incluir a la empresa rusa y a la persona vinculada a ella en las listas de sanciones.
Todo ello pone en entredicho, hasta el punto de rozar lo paradójico, los esfuerzos del bloque comunitario por imponer medidas cada vez más severas contra el Kremlin. Al mismo tiempo, revela que incluso los defensores más fervientes de Ucrania dentro de la Unión Europea mantienen intereses económicos nacionales vinculados a Rusia, respecto de los cuales no parecen dispuestos a realizar concesión alguna.
Visados para ciudadanos rusos
Aunque la política tradicional de sanciones parece haber quedado relegada, al menos por el momento, a un segundo plano, la cuestión de restringir el acceso de un mayor número de ciudadanos rusos al territorio de la Unión Europea está adquiriendo una importancia creciente en Bruselas.
En el proyecto de conclusiones de la cumbre, la Unión Europea reclama asimismo «la rápida aplicación de medidas relativas a los antiguos combatientes rusos», dando continuidad a sus esfuerzos por impedir que los ciudadanos rusos que hayan participado en la guerra de Ucrania puedan ingresar en el espacio comunitario mediante visados turísticos Schengen.
Esta iniciativa constituye la señal más inequívoca de que incluso países mediterráneos como Francia, Italia y España, cuyas economías dependen considerablemente del turismo, están avanzando hacia la aceptación de medidas que podrían exigir a los ciudadanos rusos que soliciten visados turísticos Schengen la presentación de documentación acreditativa de su historial de servicio militar.
Resulta particularmente significativo que el documento también haga referencia a la necesidad de «revisar y endurecer los requisitos y la política de visados aplicables a los ciudadanos rusos».
Según funcionarios de la Unión Europea, esta formulación indica que también se está estudiando la posibilidad de restringir la validez territorial de los visados turísticos concedidos a ciudadanos rusos. De materializarse esta iniciativa, sus titulares dejarían de disfrutar de la libertad de circulación por el conjunto del espacio Schengen y quedarían obligados a permanecer en el territorio del Estado miembro que hubiera expedido el visado.
Paralelamente, se está promoviendo una iniciativa destinada a suspender el reconocimiento de los documentos de viaje rusos que carezcan de datos biométricos, incluidos los pasaportes diplomáticos y de servicio.
En cuanto a los diplomáticos rusos que ya se encuentran en territorio comunitario, también se están elaborando medidas encaminadas a restringir su libertad de desplazamiento. Actualmente, el personal diplomático y consular ruso acreditado en los Estados miembros de la Unión Europea únicamente debe, por regla general, notificar a las autoridades sus desplazamientos a otro país miembro. Sin embargo, la propuesta introduciría la obligación de obtener, antes de emprender el viaje, una autorización expresa del Estado que se pretende visitar.
Asimismo, se está considerando la posibilidad de establecer límites a la duración de la permanencia del personal diplomático ruso en los países donde se encuentra destinado. Esta iniciativa responde a la determinación de los servicios europeos de contrainteligencia de desarticular las redes de espionaje consolidadas a lo largo del tiempo, en las que suelen desempeñar un papel fundamental los diplomáticos que permanecen durante períodos prolongados en un mismo destino.
Montenegro: el tiempo comienza a agotarse
Esta semana marcará otro hito en el proceso de ampliación de la Unión Europea. Albania se dispone a cerrar un nuevo capítulo de sus negociaciones de adhesión el 13 de octubre, mientras que Moldavia y Ucrania, tras superar otro obstáculo inicial impuesto por Hungría, iniciarán negociaciones sobre diecisiete capítulos adicionales, elevando a veinticuatro, de un total de treinta y tres, el número de capítulos abordados en sus respectivos procesos de adhesión.
No obstante, quizá el país cuya evolución resulte más interesante observar en este momento sea Montenegro, que encabeza con considerable ventaja la carrera hacia la adhesión y atraviesa una etapa decisiva en su aspiración de convertirse en el vigesimoctavo Estado miembro de la Unión Europea antes de 2028.
El proyecto de conclusiones de la cumbre europea señala que «el Consejo Europeo acoge con satisfacción los trabajos en curso para la elaboración del Tratado de Adhesión de Montenegro y toma nota de la intención de la Presidencia del Consejo de alcanzar, antes de finales de año, un acuerdo sobre el cierre provisional de todos los capítulos de negociación, sobre la base de la aplicación de las reformas pertinentes por parte de Montenegro».
Aunque esta formulación parece alentadora, la realidad dista de ser completamente satisfactoria.
La elaboración del Tratado de Adhesión, cuyas negociaciones la Comisión Europea y Podgorica esperan concluir antes de la primavera para proceder a su firma durante el verano, no está avanzando hasta ahora con la celeridad necesaria.
El grupo de trabajo encargado de redactar el documento continúa reuniéndose en Bruselas apenas una vez por semana. A estas alturas del proceso, cabría esperar una frecuencia de reuniones considerablemente mayor. El hecho de que esto no ocurra pone de manifiesto que no todos los Estados miembros de la Unión Europea comparten el mismo entusiasmo por acelerar la adhesión de Montenegro.
También parece pender de un hilo el objetivo de cerrar todos los capítulos de negociación antes de que finalice el año.
Es cierto que el país consiguió cerrar las negociaciones correspondientes a tres capítulos el 12 de octubre, elevando a veintiuno, de un total de treinta y tres, el número de capítulos concluidos. Sin embargo, el cierre de esos mismos capítulos ya estaba previsto inicialmente para septiembre.
Se esperaba, además, que otros cuatro capítulos pudieran cerrarse durante el presente mes, aunque ahora parece poco probable que esto ocurra antes de noviembre.
Croacia se encuentra detrás de buena parte de estos retrasos, debido a las numerosas cuestiones bilaterales que todavía debe resolver con su vecino de menor tamaño.
En materia de política de transportes, por ejemplo, Zagreb había expresado inicialmente su preocupación por el denominado «cabotaje», es decir, el derecho de una empresa de transporte establecida en un Estado miembro de la Unión Europea a prestar servicios dentro del territorio de otro. Las autoridades croatas temían que los transportistas montenegrinos, cuyos costes operativos son inferiores, colocaran a sus competidores nacionales en una situación de desventaja.
Aunque esta cuestión ha quedado resuelta desde entonces, Zagreb ha comenzado a manifestar nuevas reservas respecto al funcionamiento de la autoridad marítima de Montenegro.
Con todo, la mayor parte de las controversias guarda relación con cuestiones históricas que, en circunstancias normales, deberían abordarse en el marco del capítulo 31 de las negociaciones, dedicado a la política exterior. Sin embargo, dado que Montenegro todavía no ha conseguido cerrar dicho capítulo, existe el riesgo de que estas discrepancias terminen extendiéndose a las negociaciones correspondientes a otros ámbitos.
Lo verdaderamente preocupante es que las conversaciones destinadas al cierre del capítulo 31 ni siquiera han comenzado.
Las exigencias formuladas por Croacia incluyen diversas cuestiones derivadas de las guerras que acompañaron la desintegración de Yugoslavia durante la década de 1990.
Un ejemplo ilustrativo es el de la piscina Zoran Gopčević, situada en la ciudad montenegrina de Kotor. Zagreb exige que se modifique el nombre de estas instalaciones deportivas debido a que Gopčević habría ejercido como guardia en el campo de Morinj durante los conflictos yugoslavos. En aquel centro de detención, cientos de prisioneros croatas fueron recluidos en condiciones inhumanas y algunos de ellos llegaron incluso a ser sometidos a torturas.
Otra cuestión controvertida es la del Jadran, un velero de tres mástiles construido en 1933 que históricamente tenía su base en la ciudad costera croata de Split y cuya restitución al control de Croacia reclama Zagreb.
Cuando estallaron las guerras yugoslavas en 1991, el Jadran se encontraba en Montenegro, donde ha permanecido desde entonces. Podgorica sostiene que la presencia del buque en su territorio en el momento de la disolución de Yugoslavia le confiere un derecho legítimo de propiedad sobre la embarcación.
A estas controversias se suman las disputas todavía pendientes entre ambos países en torno a la delimitación de sus fronteras terrestres y marítimas, así como las reclamaciones relativas a indemnizaciones de guerra que ascienden a miles de millones de dólares. Todas estas cuestiones podrían ralentizar aún más el proceso de adhesión de Montenegro a la Unión Europea.
Rikard Jozwiak es editor de asuntos europeos de Radio Free Europe/Radio Liberty (RFE/RL), con sede en Praga, y está especializado en la cobertura de la Unión Europea y la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN).
