Adnan Boynukara
El problema actual se encuentra atrapado entre dos enfoques contrapuestos: por un lado, mantener en pie el «viejo» Sudán mediante fórmulas ambiguas y poco claras de rehabilitación, y por otro, avanzar hacia la construcción de un nuevo Sudán en el que la voluntad popular se vea reflejada claramente en la administración del país. Este contexto no solo hace inevitable la aparición de un nuevo mediador, sino también exige adoptar un enfoque renovado. La característica central de dicho enfoque es la inclusión de elementos civiles, ajenos directamente al conflicto armado, junto a los actores enfrentados en un proceso negociador. Aunque la cuestión del alto el fuego afecta directamente a las partes en combate, no debemos perder de vista que el origen del problema es fundamentalmente político.
La guerra civil en Sudán, iniciada el 15 de abril de 2023, ha provocado decenas de miles de muertes, ha dejado al país en ruinas, desplazado a millones de personas y generado fracturas sociales difíciles de reparar. Este conflicto, iniciado entre las Fuerzas Armadas de Sudán (SAF) y las Fuerzas de Apoyo Rápido (RSF), rápidamente involucró a otras organizaciones, transformándose en una de las peores crisis humanitarias globales. Los intentos internacionales de mediación y pacificación han resultado infructuosos. La comunidad internacional, sumergida en otras prioridades globales, no ha prestado atención suficiente al conflicto ni a sus graves consecuencias humanitarias. Las Naciones Unidas y el Consejo de Seguridad han estado ocupados en otros asuntos, mientras la Unión Europea se ha centrado más en contener una posible ola migratoria hacia Europa que en resolver la guerra en sí misma. Por su parte, la Unión Africana ha actuado como si la crisis no formara parte de su agenda. Los países de mayoría musulmana han demostrado poca capacidad para gestionar múltiples crisis simultáneamente, relegando el conflicto sudanés a un segundo plano. La indiferencia ha sido tan profunda que ni siquiera se ha generado una iniciativa conjunta de ayuda humanitaria. Todos los riesgos que mencionamos en nuestro artículo del 4 de junio de 2024 titulado «El Problema de Sudán y Riesgos Potenciales», lamentablemente, se han materializado.
¿Cómo se llegó a esta situación?
El primer paso para encontrar una solución saludable al problema es definirlo claramente, examinando más allá de los prejuicios ideológicos los factores que condujeron a su surgimiento y desarrollo. A modo de cronología breve, Omar al-Bashir, quien dirigió Sudán durante más de 30 años, abandonó el poder el 11 de abril de 2019 tras las protestas que comenzaron el 19 de diciembre de 2018, y después de que algunos generales tomaran partido por los manifestantes. Esta fue la primera «intervención» para detener las manifestaciones civiles. Inicialmente, Ahmed Awad Ibn Auf lideró la junta militar formada, pero las protestas continuaron y, tres días después, se produjo una segunda «intervención» no declarada dentro del ejército, colocando a Abdel Fattah al-Burhan al frente del gobierno militar. Al persistir las protestas y en busca de legitimidad política, se creó el «Consejo Soberano», compuesto por militares y civiles.
Tras el acuerdo alcanzado entre civiles y militares que lideraban las protestas, se firmó la «Declaración Constitucional» el 17 de agosto de 2019. Según este acuerdo, comenzaría un «periodo de transición» de 39 meses con la juramentación del General Burhan como presidente del Consejo Soberano el 21 de agosto de 2019. El pacto estipulaba que Burhan lideraría durante 21 meses, seguido de un miembro civil que ocuparía la presidencia los siguientes 18 meses. Abdalla Hamdok fue nombrado primer ministro el mismo día, y el gabinete ministerial se anunció el 5 de septiembre de 2019. Sin embargo, al llegar la fecha para transferir la presidencia a un civil, la coalición militar cambió su posición y, a pesar del claro mandato de la Declaración Constitucional, se negó a entregar el poder.
Una tercera «intervención» ocurrió el 25 de octubre de 2021 bajo la dirección del General Burhan, derrocando al gobierno civil y arrestando a algunos ministros. El primer ministro Hamdok anunció su rechazo al golpe y llamó a la población a resistir, lo que llevó a su arresto domiciliario al día siguiente, el 26 de octubre. Ese mismo día, el Consejo Soberano fue disuelto, se declaró el estado de emergencia y se encarceló a Hamdok y varios ministros. Esto ocurrió a pesar de que, según la Declaración Constitucional del 17 de agosto de 2019, en mayo de 2021 debería haber asumido la presidencia del Consejo un civil, culminando con una transición completa a un gobierno civil 18 meses después.
Desde su independencia, Sudán ha estado gobernado en gran medida por intervenciones militares, una tradición arraigada que no impidió que el ejército continuara buscando legitimidad. Para enfrentar esta crisis de legitimidad, el 19 de abril de 2022 se firmó un Protocolo de Transición con amplia participación militar y civil. Este protocolo incluía la liberación de presos políticos, establecimiento de un entorno político democrático, participación inclusiva en la toma de decisiones, adhesión al Acuerdo de Juba, nombramiento de un primer ministro civil, formación de un consejo de ministros representativo de todas las provincias (20 ministros), elaboración de una nueva constitución, integración de las RSF al ejército, garantía de democracia, gestión civil, federalismo y justicia transicional, culminando con elecciones previstas para mayo de 2024. Sin embargo, al igual que documentos anteriores, este protocolo tampoco se implementó.
Aunque hay detalles importantes en torno al inicio del conflicto, las evaluaciones externas indican que la guerra se origina principalmente por luchas de poder, disputas sobre integración militar, resistencia de estructuras organizadas del período Bashir a entregar el poder, y sus interferencias en el proceso político. Interpretar esta guerra simplemente como una lucha personal entre dos líderes es incorrecto. Más bien, refleja los esfuerzos históricos de Sudán, país gobernado mayoritariamente por militares desde su independencia, por adaptarse a los tiempos modernos, reconstruir el Estado, redefinir el futuro de las estructuras militares, avanzar hacia un gobierno democrático y enfrentar las luchas regionales por influencia.
Las partes en conflicto
La guerra civil en curso en Sudán generalmente se percibe como un conflicto entre las Fuerzas Armadas de Sudán (SAF) y las Fuerzas de Apoyo Rápido (RSF). Sin embargo, aunque estos dos actores principales lideran el enfrentamiento, en realidad participan múltiples grupos armados. En el primer grupo se encuentran las SAF, el grupo Minawi, la Brigada El-Bara bin Malik (movimiento vinculado con actores del período de Bashir), el Comando Escudo de Sudán (Darfur-El Mustereka), el Ejército de Mustafa Tanbur, el ala armada de los Comités de Resistencia de Sudán, grupos sudaneses entrenados por Eritrea y las fuerzas lideradas por Musa Hilal de la tribu Mahamit. El segundo grupo está compuesto principalmente por las RSF.
Además, existen otros grupos que no apoyan directamente a las RSF pero que también combaten contra las SAF, como el Movimiento Popular de Liberación de Sudán (SPLM), liderado por Abdelaziz al-Hilu, y el Movimiento de Liberación de Sudán (SLM/AM), dirigido por Abdul Wahid Nur. Asimismo, es importante considerar ciertos grupos civiles que, aunque no participan directamente en la lucha armada, deben ser tenidos en cuenta para una solución efectiva del conflicto. Entre estos grupos civiles destacan Takadum (que incluye al depuesto primer ministro Hamdok), el Frente Revolucionario, las Salas de Intervención Urgente, Albarlman (Parlamento Popular), Mansam (organización que agrupa a mujeres de grupos civiles y políticos de Sudán), diversas ONG y algunos partidos políticos.
Negociaciones y Búsqueda de Soluciones
Aunque el nivel de interés, atención y participación internacional ha sido bajo, se han llevado a cabo algunos intentos para lograr un alto el fuego. Estas iniciativas pueden resumirse en las negociaciones de Yeda, la iniciativa de los países vecinos de Sudán, las gestiones de la Unión Africana y la Autoridad Intergubernamental para el Desarrollo (IGAD), así como las negociaciones de Manama y los encuentros de Ginebra.
El primer intento significativo fueron las negociaciones de Yeda, promovidas por Arabia Saudí y Estados Unidos, realizadas en dos ocasiones. La primera ronda se extendió desde el 6 de mayo hasta el 24 de julio de 2023, enfocada principalmente en lograr un alto el fuego que permitiera el acceso de ayuda humanitaria y la protección de civiles. Pese a estos objetivos, los esfuerzos fueron infructuosos. Ni siquiera se discutieron mecanismos concretos para detener los combates o iniciar un proceso político para resolver la crisis. Tras la salida de la delegación de las SAF, la delegación de las RSF abandonó Yeda tres semanas después, lo que marcó el fracaso definitivo del primer intento. La segunda ronda tuvo lugar entre el 25 de octubre y el 3 de diciembre de 2023, con participación adicional de Emiratos Árabes Unidos e IGAD, pero tampoco alcanzó acuerdos sobre el alto el fuego.
La segunda reunión, aunque no orientada directamente hacia una solución inmediata, fue organizada por los países vecinos de Sudán en Egipto, en julio de 2023, con participación de Egipto, Sudán del Sur, República Centroafricana, Libia, Etiopía y Eritrea. No obstante, tampoco se produjo ninguna propuesta concreta.
El tercer encuentro, conocido como negociaciones de Manama, tuvo lugar entre el 7 y el 26 de enero de 2024, con participación de Bahréin, Emiratos Árabes Unidos, Egipto, Estados Unidos y Arabia Saudí. Participaron segundos comandantes de las SAF y RSF, logrando firmar un documento con principios generales para una solución integral del conflicto, que incluía pasos para detener los combates. Sin embargo, la ausencia del representante de las SAF, Al-Kabbashi, en una reunión posterior impidió concretar resultados.
El cuarto intento fue una reunión directa propuesta por IGAD entre los comandantes de las SAF y RSF en Entebbe, Uganda. Sin embargo, no pudo realizarse debido a la ausencia del comandante de las SAF.
El quinto intento tuvo lugar en Ginebra, entre el 10 y el 19 de julio de 2024, por invitación del representante especial del Secretario General de la ONU, Ramadan Lamamra. Aunque representantes de las RSF y la ONU asistieron, la delegación de las SAF no participó, limitando las conversaciones a temas humanitarios y protección civil.
El sexto encuentro, también en Ginebra, comenzó el 14 de agosto de 2024 por iniciativa de Estados Unidos, con la participación adicional de Arabia Saudí, Suiza, Emiratos Árabes Unidos, Egipto, Naciones Unidas y la Unión Africana. El objetivo urgente era lograr un alto el fuego, protección civil y establecer mecanismos de monitoreo. No obstante, la ausencia de las SAF nuevamente impidió cualquier resultado.
Finalmente, entre las últimas iniciativas figuran los esfuerzos diplomáticos de Türkiye, bien recibidos inicialmente por ambas partes debido a su anterior éxito en el conflicto entre Etiopía y Somalia. Sin embargo, la atención turca desviada hacia Siria ha dejado al margen, al menos por ahora, el conflicto sudanés sin producir resultados concretos.
¿Por qué fracasaron estas iniciativas?
Analizar las razones del fracaso de las iniciativas mencionadas es esencial para una mejor planificación de futuros esfuerzos de resolución. Es posible identificar al menos siete causas fundamentales.
El primer motivo a considerar es la falta de voluntad real de las partes enfrentadas para alcanzar una solución. A partir de las negociaciones y del panorama actual resulta difícil determinar qué parte realmente desea la paz. La cuestión crucial es discernir si esta aparente falta de voluntad es una situación natural o inducida por factores externos. En este sentido, es particularmente importante considerar la influencia que ejercen sobre las Fuerzas Armadas de Sudán (SAF) actores del período de Bashir. Entender esta influencia es clave para avanzar eficazmente en futuras negociaciones.
El segundo factor es el respaldo militar y económico continuo proporcionado por países extranjeros a las partes en conflicto. Para que las negociaciones tengan éxito, estos actores externos deben también mostrar voluntad hacia la paz, algo que hasta ahora no parece haberse evaluado adecuadamente.
El tercer factor radica en las debilidades y contradicciones en los esfuerzos mediadores. Estos han sido llevados a cabo por actores cuestionados en cuanto a su imparcialidad y consistencia, generando dudas entre las partes en conflicto. Por ejemplo, existen percepciones claras sobre la parcialidad de Egipto, aunque este país organizó una de las reuniones de mediación. Lo mismo sucede con Kenia.
El cuarto factor es la interpretación errónea del conflicto como una simple lucha personal entre dos generales. Este análisis simplista ignora la existencia e influencia significativa de múltiples grupos y actores dentro del conflicto. Por tanto, las negociaciones deberían estructurarse en dos fases claras: inicialmente enfocar esfuerzos hacia un alto el fuego, y posteriormente incorporar actores civiles en un proceso negociador político integral.
El quinto factor es la reticencia de los mediadores a ejercer una presión efectiva sobre las partes en conflicto, permitiendo así que estas seleccionen los foros negociadores más favorables a sus intereses particulares.
El sexto factor está relacionado con la implicación activa de actores y estructuras organizadas vinculadas a la época de Bashir en el conflicto actual y su influencia en las SAF.
Por último, el séptimo factor implica reconocer y considerar actitudes y posturas no explícitas dentro de las negociaciones. Ignorar estas actitudes dificulta determinar con claridad quién busca realmente la solución al conflicto, complicando la planificación futura. Es también importante reconocer que algunos actores adoptan posiciones basadas en ideologías específicas, afectando así el proceso negociador en un conflicto donde está en juego la vida de muchas personas.
¿El fin de la guerra implicará el fin del conflicto?
Dados el nivel actual del conflicto y la diversidad de grupos implicados, es evidente que incluso el fin inmediato de la guerra no garantizaría automáticamente una paz duradera. La paz duradera requiere una solución política basada en elecciones inclusivas que permitan la participación de todos los sectores involucrados. De lo contrario, aquellos grupos que se perciban como perdedores podrían continuar el conflicto a menor escala, impulsados por el resentimiento acumulado.
La experiencia sobre el terreno indica que, independientemente de que las Fuerzas Armadas de Sudán (SAF) o las Fuerzas de Apoyo Rápido (RSF) obtengan una victoria militar, la estabilidad en Sudán es improbable. Además, dada la actual correlación de fuerzas, una victoria absoluta de un solo bando parece casi imposible. Si las RSF ganasen, los grupos del antiguo régimen podrían iniciar una guerra de guerrillas. Por otro lado, si las SAF prevaleciesen, tendrían que enfrentarse a numerosos grupos derivados de las RSF. Por ello, es crucial que las negociaciones tengan como objetivo principal una visión política que contemple explícitamente la participación democrática como una solución integral al conflicto.
¿Cómo gestionar el problema de los actores del período Bashir?
Entre 2019 y el inicio del conflicto, el 15 de abril de 2023, se firmaron dos acuerdos destinados a transferir el poder a un gobierno civil y a celebrar elecciones. No obstante, la principal razón por la cual los militares no quisieron entregar el poder radica en la persistencia de una alianza o coalición entre el mando de las Fuerzas Armadas de Sudán (SAF) y los actores organizados vinculados al régimen de Bashir. Esta coalición representa la continuación de las tensiones que surgieron durante y después del régimen de Bashir. El problema puede definirse como un conflicto sobre la representación entre el gobierno central y las periferias, así como una profunda brecha entre las élites dirigentes y la población general. Gran parte de la población siente que carece de influencia real sobre la gestión del país, y no hay indicios claros de que la élite gobernante reconozca esta problemática ni de que haya tomado medidas concretas para resolverla.
De hecho, la salida de Bashir del poder no se debió tanto a la presión popular, sino más bien a una estrategia adoptada por esta coalición para mantener el control bajo una nueva configuración. El proceso de integración civil iniciado para mitigar las protestas terminó abruptamente en octubre de 2021. Lo que ocurrió posteriormente se interpreta más como un esfuerzo del ejército por preservar sus privilegios políticos y económicos que por una preocupación genuina por la seguridad nacional. Una de las primeras acciones del General Burhan tras asumir el poder fue prohibir al Partido del Congreso Nacional, que dominó durante el régimen de Bashir, decisión que paradójicamente fortaleció la influencia de los actores de ese período sobre las estructuras intermedias y superiores de las SAF, contribuyendo a la prolongación del conflicto.
¿Cómo debería ser una nueva iniciativa?
Actualmente no existe una iniciativa activa orientada a detener la guerra y consolidar la paz en Sudán, aunque Türkiye ha realizado ciertos esfuerzos al respecto. Para que las futuras iniciativas no acaben en fracaso, como ha ocurrido hasta ahora, es imprescindible analizar detenidamente las experiencias anteriores. Tras una intensa serie de contactos diplomáticos, se han identificado diversos factores significativos que han influido en las negociaciones anteriores, ya mencionados previamente. No obstante, aún quedan acciones viables y necesarias en las que centrarse.
Lo primero que se requiere es implementar un nuevo enfoque de mediación, diferente de todos los anteriores. Este enfoque renovado no solo implica la presencia de un nuevo mediador, sino que exige una metodología distinta. La característica fundamental de este nuevo método consiste en incluir en el proceso negociador no solo a los actores en conflicto, sino también a los actores civiles que no participan directamente en la lucha armada. Aunque la cuestión del alto el fuego involucra directamente a las partes beligerantes, no se debe olvidar que la raíz del problema es fundamentalmente política. Por ello, resulta imprescindible la inclusión activa de actores políticos civiles.
Por tanto, el objetivo principal no debería centrarse únicamente en lograr un equilibrio militar, definido por ganadores y perdedores, o la consolidación de áreas bajo control específico. En cambio, debería construirse un marco político integral. De esta manera, además de negociar un alto el fuego con las partes en conflicto, debería iniciarse en paralelo un proceso político civil amplio.
Otro aspecto crucial es que las negociaciones se desarrollen de manera discreta, lo cual es clave para establecer confianza entre las partes y limitar la influencia de actores «invisibles» que intervienen en el proceso. Asimismo, se requiere una coordinación internacional más efectiva para ejercer presión sobre los bandos en conflicto y sus patrocinadores externos. Idealmente, los mediadores internacionales deberían promover activamente una visión política integral posconflicto, basada en aportaciones sólidas de los grupos civiles sudaneses, y condicionar el reconocimiento político y la legitimidad únicamente a concesiones viables y realistas.
También debe activarse una diplomacia discreta, estableciendo canales indirectos con todos los actores relevantes que posean un poder político real en Sudán.
En conclusión, dados los dinamismos actuales del contexto global, no es viable resolver ningún conflicto exclusivamente mediante la fuerza militar. Las experiencias previas en Sudán, especialmente relacionadas con Sudán del Sur, Darfur y el Acuerdo de Juba, son testimonio claro de que sin una perspectiva política sólida, es imposible poner fin definitivamente a los enfrentamientos. Por lo tanto, la cuestión crucial sigue siendo la elección entre mantener el «viejo» Sudán mediante estrategias ambiguas e inciertas de rehabilitación o avanzar decididamente hacia un nuevo Sudán, en el que la voluntad popular se refleje efectivamente en la gobernanza. Si no se aborda desde esta perspectiva política, leer el conflicto solo desde un prisma militar únicamente prolongará la crisis humanitaria y las vulnerabilidades en seguridad, ofreciendo solo soluciones temporales y frágiles.