Dr. Ender Korkmaz
El propósito de este texto no es defender la superioridad de la descentralización ni abogar por el federalismo, sino subrayar el marco irreal y centrado en el miedo con el que estos asuntos suelen debatirse en Türkiye. El país enfrenta problemas cada vez más apremiantes y, si no logra renovar su estructura administrativa para afrontarlos adecuadamente, muchas de las fallas que hoy parecen manejables podrían fracturarse mañana de manera mucho más devastadora.
«Los funcionarios ignorantes y crueles enviados desde Estambul a Siria, con su inagotable negligencia, extravío, injusticia y despotismo, hicieron que el pueblo perdiera su fe y prepararon, a la vez, las causas de la ruina y el colapso de su propio gobierno».[1]
— Hüseyin Kazım Kadri, Antiguo Gobernador Otomano de Alepo
Ha llegado el momento de admitirlo. La experiencia de centralización administrativa a la que los turcos han ligado grandes esperanzas desde el Tanzimat no ha logrado elevar a Türkiye al nivel de las “civilizaciones contemporáneas”. Desde el Comité de Unión y Progreso hasta los cuadros fundadores de la República, y desde ahí hasta el gobierno actual, casi todos los proyectos políticos han intentado presentar la centralización como la clave del progreso; el resultado, sin embargo, no ha cambiado. Hoy contamos con estudios que muestran que “el pueblo turco no es feliz”, con una desigualdad de ingresos cada vez más profunda y con amplios sectores que intentan acceder incluso a las necesidades más básicas pagando los precios más altos del mundo. Todo indica que el Estado centralizado no ha podido ofrecer bienestar a la población. Los ciudadanos turcos que no figuran entre las naciones más ricas del mundo sostienen este sistema hipertrofiado pagando los impuestos más elevados incluso para bienes esenciales como el automóvil. Más allá de ello, durante doscientos años de centralización, dejando de lado los periodos intermitentes que en total suman apenas veinte o treinta años, la disponibilidad de productos alimentarios básicos ha sido un problema constante para la población. El centralismo no ha traído prosperidad a los turcos, ni parece capaz de hacerlo. Reconocer esta verdad y reflexionar con valentía sobre nuevas alternativas administrativas que respondan tanto a las exigencias de la época como al espíritu nacional turco ya no es una necesidad aplazable. Además, no se trata de una situación exclusiva de Türkiye; muchos Estados que instauraron regímenes centralistas en las geografías heredadas del Imperio otomano tampoco alcanzaron el nivel de prosperidad y civilización que esperaban en un principio.
La posición privilegiada que el centralismo otorga a la burocracia en Türkiye ha reducido este debate a la dicotomía estéril entre unitarismo y federalismo. Al punto de que la única forma concebible de descentralización parecía ser el “federalismo étnico”, presentando la autonomía administrativa como sinónimo de “separatismo”. En realidad, el poder extraordinario que otorga el mecanismo estatal centralizado para administrar y distribuir las riquezas del país (la renta pública) ha impedido que la clase política y la alta burocracia desearan realmente que este poder fuese supervisado, limitado o transparentado en nombre de la nación. Al equiparar deliberadamente la descentralización con el “separatismo étnico”, se bloqueó toda posibilidad de cuestionar el sistema vigente y los privilegios acumulados en el centro[2]. La utilización del concepto de descentralización por parte de la organización terrorista separatista, sacándolo de su contexto político y reduciéndolo a un discurso primitivo de fragmentación étnica, también impidió que se llevaran a cabo discusiones sanas y agravó los daños que este estancamiento administrativo ha causado al pueblo turco[3].
Es necesario romper los límites de este debate improductivo. La descentralización no equivale únicamente al federalismo. Como muestran los casos del Reino Unido y España, existen Estados que, aun siendo jurídicamente unitarios, aplican políticas profundamente descentralizadas; del mismo modo, existen federaciones como la Federación de Rusia en las que el régimen funciona de forma altamente centralizada pese a su estructura constitucional. A escala mundial se observa que en países como Alemania donde más del 25% de la población es inmigrante, Rusia donde al menos la mitad de los habitantes pertenece a grupos étnicos no rusos o Estados Unidos con una población muy diversa étnica y culturalmente, la política basada en el “miedo a la división” no constituye el eje dominante del debate público. Incluso Rusia, quizá el Estado más acosado por “potencias externas”, ha logrado transformar a los chechenos una comunidad orgullosa, combativa y de fuerte identidad en uno de los componentes más fieles y sacrificados de su ejército durante la guerra de Ucrania. Rusia alcanzó este éxito abandonando políticas centralistas rígidas que se habían intentado muchas veces sin resultados, y estableciendo en la región un nuevo orden político basado en el principio de la descentralización. Que un país 22 veces mayor que Türkiye y con una composición étnica mucho más compleja sea hoy más resistente que nosotros frente a movimientos separatistas demuestra que evitar la fragmentación no depende de discursos sacralizados sobre el unitarismo, sino de políticas inteligentes, flexibles y ajustadas a la realidad.
En cuanto a nosotros… La tradición otomano-turca, recurriendo en cada encrucijada histórica a reflejos centralistas semejantes, perdió política y emocionalmente a los albaneses y a los árabes. El artículo primero de la Constitución otomana afirmaba solemnemente que “los territorios del Estado jamás se dividirán por ningún motivo”[4], pero esta insistencia formal en la integridad territorial no impidió la disolución del Imperio. En contraste, Estados Unidos, que desde 1776 situó “la búsqueda de la felicidad” en el centro de sus textos fundacionales, no solo evitó la división, sino que se convirtió en una potencia capaz de proyectar su influencia material y cultural por todo el mundo. Alemania, por su parte, pese a haber experimentado múltiples regímenes desde la Paz de Westfalia en 1648, se consolidó en torno a una fuerte tradición federal y descentralizada. Incluso el Imperio alemán de 1871 fue una monarquía federal y, hacia principios del siglo XX, una de las naciones industrial y militarmente más fuertes de Europa. Alemania solo adoptó una política centralista durante el periodo de Hitler, y las guerras emprendidas para saciar la voracidad del aparato estatal centralizado trajeron ruina no solo a Alemania, sino al mundo entero. Tras la guerra, el país volvió a su “configuración original” instaurando en su Constitución de 1949 un orden federal y descentralizado como un mecanismo consciente de frenos y contrapesos. Este diseño condujo a Alemania a convertirse en la potencia líder de la Unión Europea, pese a haber sufrido las condiciones de ocupación, división y tutela externa más severas jamás experimentadas en la historia turca. La Alemania federal surgida tras la guerra no solo no se dividió, sino que se expandió mediante la reunificación con Alemania Oriental. Además, la prosperidad y los beneficios sociales alcanzados por Alemania Occidental la convirtieron en un imán para la población de la RDA.
En la mayoría de las democracias occidentales prósperas ya sean federales o unitarias prevalecen formas sólidas de gestión local, presupuestos autónomos y prácticas descentralizadas. En contraste, aproximadamente el 85–90% de los Estados africanos son constitucionalmente unitarios y funcionan de manera altamente centralizada. La literatura comparada en ciencia política y administración pública muestra que en Estados que superan cierto tamaño, la concentración de recursos y autoridad en un solo centro deteriora tanto la calidad democrática como el rendimiento económico. Aun así, el éxito económico de Estados unitarios como Dinamarca, Islandia o Irlanda se presenta ocasionalmente como una “victoria del unitarismo”, ignorando que sus poblaciones y superficies no son comparables con las de Türkiye. Türkiye, con 85 millones de habitantes, es aproximadamente quince veces más grande que estos países, y en superficie supera ampliamente a Dinamarca e Irlanda. Pretender que Türkiye pueda gobernarse según un modelo administrativo que funciona de forma relativamente satisfactoria en países tan pequeños es tan inconsistente como afirmar que un adulto de 120 kilos puede alimentarse con menús infantiles. Además, incluso estos Estados unitarios son menos centralizados que Türkiye.
En Türkiye, el centralismo proporciona al sistema político un gigantesco poder de distribución la administración del 85% de los ingresos públicos y otorga a la burocracia un grado considerable de falta de supervisión, motivo por el cual la alianza político-burocrática se resiste a abandonar este orden. La Ley de Partidos Políticos, basada en el liderazgo absoluto del partido, y la selección de candidatos parlamentarios mediante listas cerradas elaboradas en la sede central alimentan silenciosamente esta estructura oligárquica. El elector queda subordinado no al candidato que elige, sino a la voluntad del líder que confecciona la lista, debilitando así la organización partidaria y las demandas locales. Además, la estructura ejecutiva, aún más centralizada bajo el sistema presidencial, se encuentra hoy sometida a fuertes interrogantes tanto por los indicadores económicos como por la experiencia cotidiana de los ciudadanos.
En cada debate sobre democratización y descentralización en Türkiye, algunos interlocutores reconocen implícitamente la superioridad práctica de los modelos citados, pero enseguida recurren al viejo argumento de que “el pueblo turco todavía no está preparado para tal administración”. Este razonamiento no es nuevo; ya fue utilizado por los unionistas en el II. Mesrutiyet y compartido por los burócratas del Tanzimat. Parece, pues, que poco ha cambiado desde entonces. La experiencia de doscientos años de centralismo no ha logrado preparar al pueblo turco para un entorno más libre y democrático. Del mismo modo que el carácter de un niño no puede desarrollarse plenamente sin otorgarle iniciativa, tampoco las sociedades privadas de iniciativa alcanzan la madurez política. Para que una sociedad alcance la madurez política, debe poder decidir directamente sobre ciertos asuntos que le afectan y, cuando se equivoque, aprender de las consecuencias negativas de sus propias decisiones. El sistema de tutela política y administrativa que prevalece en Türkiye, junto con el sistema de nombramientos centralizados en todos los niveles, constituye uno de los mayores obstáculos para que la sociedad adquiera verdadera competencia local y experimente un proceso genuino de maduración política.
Estados Unidos considerado hoy uno de los países más avanzados del mundo fue fundado por los “inadaptados” de Europa, por fugitivos de bajo nivel educativo, marginados sociales e incluso delincuentes. Sin embargo, esta comunidad heterogénea y en muchos casos despreciada logró construir, desde el primer día, gracias a asambleas locales, derechos estatales y un diseño descentralizado, una estructura político-económica que con el tiempo se convertiría en la potencia dominante del mundo. Estados Unidos tiene múltiples problemas internos; sin embargo, sigue liderando el mundo en ingresos per cápita, innovación tecnológica y capacidad institucional. Que hoy Estados Unidos sea uno de los destinos más deseados por los turcos en busca de oportunidades y libertad, mientras que no existe entre los estadounidenses un deseo comparable de emigrar masivamente a Türkiye, revela claramente la diferencia en el atractivo administrativo y político entre ambos países. Entonces, ¿por qué Türkiye no podría convertirse en un centro de atracción similar en su propia región? ¿Qué grado de atractivo puede ofrecer una Türkiye que decide desde Ankara incluso el contenido del sermón que se predicará en cualquier mezquita del país, para la población musulmana de ciudades como Alepo, Duhok, Suleimaniya, Bagdad o Damasco[5]? La retirada gradual del Estado de ciertos ámbitos que afectan directamente a la sociedad haría que la administración turca resultara más cercana y atractiva para los pueblos de la región, fortaleciendo así el poder blando y la capacidad de influencia de Türkiye.
Este artículo no pretende defender la superioridad de la descentralización ni del federalismo, sino subrayar el marco irreal y centrado en el miedo en el que se debaten estos temas en Türkiye. El país enfrenta problemas cada vez más graves y, si no logra renovar su estructura administrativa para afrontar estos desafíos, muchas de las fallas que hoy parecen administrables podrían fracturarse mañana de manera mucho más destructiva. El Reino Unido, tras la rebelión de sus súbditos estadounidenses en 1776, comprendió que el modelo clásico de centralismo colonial ya no era sostenible; en consecuencia, durante el siglo siguiente fue liberando sus colonias de manera controlada, bajo la retórica de la “independencia” pero manteniéndolas de facto dentro de su esfera de influencia. De este modo, gestionó la transformación inevitable y conservó su poder durante dos siglos más, estableciendo además una hegemonía cultural y económica duradera en los territorios de los que se retiró.
El Imperio otomano, en cambio, perdió millones de kilómetros cuadrados de territorio y la lealtad de quienes vivían en ellos al resistirse al cambio en lugar de gestionarlo. Türkiye, por su parte, es más afortunada que el Imperio otomano: no posee una geografía tan vasta ni una composición étnica tan fragmentada. Alejándose de la trampa del “federalismo étnico” y debatiendo de manera efectiva la cuestión de la descentralización, aplicando diversas medidas que corrijan los fallos del sistema centralizado, Türkiye puede convertirse en un país capaz de hacer feliz a su población y atractivo para los pueblos de su región. Si no lo hace, no puede descartarse la posibilidad de que enfrente un proceso tan funesto como el que afrontó el Imperio otomano.
[1] Hüseyin Kazım Kadri, Meşrutiyetten Cumhuriyete Hatıralarım: İstanbul – Trabzon – Selanik – Suriye (Estambul: Dergâh Yayınları, 2018), p. 184.
[2] Además, tanto la política como la burocracia intentaron frustrar este debate atribuyendo de manera infantil toda responsabilidad del atraso de Türkiye a las llamadas “potencias extranjeras”. Sin embargo, aquello que denominamos “potencias extranjeras”es decir, los intentos de otros Estados por influir en los asuntos internos de un país es una realidad concreta que afecta prácticamente a todos los Estados del mundo, y en algunos casos de forma mucho más severa que a Turquía.
[3] Este artículo pretende también cuestionar la trampa de esterilidad administrativa en la que la organización terrorista empapada de sangre ha intentado sumir a la nación turca.
[4] En turco contemporáneo: Los países y territorios del Estado otomano (…) no aceptarán jamás, por ningún motivo, ser divididos.
[5] ¿Constituye realmente un atractivo para los pueblos de la región una administración que, mediante nombramientos centralizados, envía a funcionarios desde maestros hasta imanes ajenos a las condiciones locales y al clima espiritual del lugar donde se les destina, e incluso a veces insensibles a los valores locales? ¿O, por el contrario, genera rechazo?
¿Cuántos de estos funcionarios acuden verdaderamente a una región que les es desconocida, con la que no mantienen vínculo espiritual alguno, para servirla de corazón? En el contexto de la historia otomana y turca, no se han olvidado los episodios en los que ciertos burócratas nombrados desde el centro incurrieron en prácticas irregulares e ilegales, minando el sentimiento de pertenencia de la población local al país. Las memorias de Hüseyin Kazım Kadri Bey relativas a su periodo como gobernador de Alepo están repletas de ejemplos de este tipo.