¿Podrán Ucrania y Moldavia Iniciar Finalmente Las Negociaciones De Adhesión?
Informe ampliado sobre Europa
Antecedentes 1: ¿Podrán Ucrania (y Moldavia) iniciar finalmente las negociaciones de adhesión a la UE?
Lo que hay que saber
Con el cambio de gobierno en Hungría, ha surgido en Bruselas la esperanza de que puedan comenzar las negociaciones efectivas de adhesión a la Unión Europea para Ucrania y, en el mismo proceso, para Moldavia, país que hasta ahora ha sido tratado junto con Kiev.
Formalmente, las negociaciones comenzaron en junio de 2024. Sin embargo, la apertura y el cierre de los 33 capítulos de negociación han permanecido suspendidos durante casi dos años debido al veto húngaro, justificado oficialmente por las acusaciones de que los derechos de la minoría húngara en Ucrania no estaban suficientemente protegidos.
Desde que Péter Magyar asumió el cargo de primer ministro de Hungría a principios de mayo, se espera que haya avances en este asunto, aunque nada está garantizado. Funcionarios de la Unión Europea que hablaron con Radio Free Europe/Radio Liberty (RFE/RL) bajo condición de anonimato señalan que el nuevo mandatario también ha mantenido posturas firmes respecto a las minorías húngaras en varios países europeos, incluida Eslovaquia, al igual que su predecesor Viktor Orbán.
El acontecimiento más importante será la probable reunión entre Magyar y el presidente ucraniano Volodímir Zelenski a comienzos de junio. El momento es crucial, ya que los líderes de la UE se reunirán en Bruselas los días 18 y 19 de junio en la gran cumbre previa al receso estival, donde podría alcanzarse una decisión informal sobre la apertura de capítulos de negociación, al menos para Ucrania y Moldavia.
Contexto profundo
La gran pregunta es cuántos capítulos podrán abrirse. La mayoría de los diplomáticos consultados por RFE/RL consideran que se producirá algún avance durante la presidencia semestral de Chipre en el Consejo de la UE, que concluye el 30 de junio, aunque el debate gira en torno al número exacto de capítulos que se abrirán.
Los 33 capítulos están actualmente agrupados en seis bloques temáticos. La Comisión Europea y varios de los principales defensores de Ucrania dentro de la UE, especialmente los países bálticos, creen que los seis bloques podrían abrirse en junio, lo que equivaldría de facto a abrir los 33 capítulos.
Otros son más cautelosos. Aunque siguen existiendo interrogantes sobre la postura que adoptará Magyar respecto a Kiev, muchos Estados miembros insisten en que se trata de un proceso basado en el mérito. Esto significa que no habrá atajos para Ucrania y que el país probablemente no logrará la adhesión en 2027, como ha defendido Zelenski.
En Francia existe preocupación por que una rápida adhesión de Ucrania a la UE pueda convertirse en un elemento negativo durante la campaña presidencial del próximo año, dado que tanto populistas de derecha como de izquierda observan con escepticismo una nueva ampliación hacia el este.
Otros Estados miembros, especialmente en Europa oriental, también muestran reservas respecto a un avance demasiado rápido. Existe el temor de que Ucrania absorba una parte significativa de los fondos agrícolas europeos y de los recursos de cohesión que actualmente reciben países como Bulgaria, Polonia, Rumanía y Eslovaquia.
La previsión más extendida en Bruselas es que en junio únicamente se abra el bloque de los principios fundamentales. Este grupo, que incluye derechos fundamentales, sistema judicial y administración pública, suele ser el primero en abrirse y el último en cerrarse durante cualquier proceso de adhesión.
Podría alcanzarse un compromiso para abrir además otros dos bloques relacionados con las relaciones exteriores y el mercado interior. Sin embargo, sigue predominando la idea de que el resto de los capítulos se abrirían gradualmente durante la presidencia irlandesa en la segunda mitad del año y durante la presidencia lituana a comienzos de 2027.
Al analizar los detalles
Como referencia, este proceso sería extremadamente rápido según los estándares europeos. Albania, que actualmente ostenta el récord de apertura más rápida de capítulos de negociación, tardó trece meses en iniciar conversaciones en los seis bloques temáticos.
También se espera que Moldavia continúe avanzando junto a Ucrania, al menos por ahora. Sin embargo, si el proceso ucraniano vuelve a bloquearse, esta situación podría no durar mucho tiempo. En ese caso, Chisináu podría optar por continuar sola. Ningún Estado miembro de la UE parece tener objeciones significativas respecto a Moldavia, dado que se trata de un país más pequeño y que no está involucrado directamente en una guerra con Rusia. Como señaló un alto funcionario europeo a RFE/RL, sería mucho más fácil para el club europeo «hacerle un lugar».
Diversos documentos de debate que circularon esta primavera y a los que tuvo acceso RFE/RL apuntan a dos conclusiones importantes. En primer lugar, resulta evidente que fueron elaborados pensando principalmente en Ucrania. En segundo lugar, todos ellos apuntan hacia algún tipo de «sala de espera» antes de la adhesión plena. En otras palabras, se busca ofrecer a Ucrania ciertos beneficios de la UE sin otorgarle una membresía completa en el corto plazo.
El documento francés habla de un «estatus de Estado integrado». Aunque no se refiere exclusivamente a Ucrania sino a todos los países candidatos, subraya que este modelo «no constituye una alternativa a la adhesión, sino una etapa aceleradora hacia ella».
La propuesta contempla la participación en las principales instituciones de la UE sin derecho a voto, ciertos beneficios simbólicos para los ciudadanos y el acceso a programas europeos que no implican grandes transferencias financieras, como la Política Agrícola Común (PAC) o los fondos de cohesión.
Por su parte, el documento alemán, centrado exclusivamente en Ucrania, propone un modelo de «membresía asociada estrechamente vinculada a la UE». Al igual que la propuesta francesa, insiste en que no se trata de una alternativa a la adhesión plena, sino de un mecanismo práctico para acelerar el proceso.
De manera similar, contempla la participación institucional sin derecho a voto mediante «comisarios adjuntos sin cartera» y «miembros adjuntos del Parlamento Europeo», así como una integración gradual en el mercado único europeo.
Además, el documento plantea que el artículo 42.7 del Tratado de la Unión Europea la cláusula de defensa mutua de la UE, comparable al artículo 5 de la OTAN pero nunca aplicada hasta ahora podría convertirse en una herramienta operativa mediante una simple declaración política.
Finalmente, el documento elaborado por Lituania destaca como la propuesta más favorable a una ampliación rápida para Ucrania. Resulta llamativo que, hasta el momento, ningún otro país nórdico o báltico haya respaldado oficialmente la iniciativa lituana.
Según el texto, «la adhesión plena debe seguir siendo el único objetivo del proceso de integración. Las formas intermedias de integración, la participación sectorial o el acceso parcial a las políticas de la UE pueden apoyar el progreso, pero no pueden sustituir ni redefinir el objetivo de convertirse en Estado miembro».
Entre las propuestas también figura la idea de que el avance en el proceso de adhesión no pueda ser bloqueado por motivos ajenos a los criterios de ingreso y que el progreso se evalúe únicamente sobre la base de resultados objetivos en materia de reformas. El objetivo es evitar bloqueos similares a los realizados por Hungría en los últimos años. Sin embargo, para ello sería necesario modificar la metodología de ampliación, lo que requeriría la aprobación unánime de todos los Estados miembros.
Otra idea en discusión es la creación de la figura de «Estado en proceso de adhesión». Actualmente este estatus solo surge una vez firmado el tratado de adhesión, pero Vilna propone aplicarlo mucho antes para que «la UE pueda reconocer que un país candidato ha alcanzado una etapa cualitativamente distinta de integración», permitiendo así una participación más amplia de Kiev en los programas e instituciones europeas.
Entre otras iniciativas figura el inicio de los trabajos preparatorios para un tratado de adhesión, algo que Bruselas ha hecho recientemente con Montenegro, así como la fijación del año 2030 como una fecha orientativa, condicionada al cumplimiento de los requisitos y basada en el mérito, para la adhesión de Ucrania.
Por el momento, muy pocos Estados miembros están dispuestos a comprometerse con una fecha concreta para Ucrania o Moldavia. Sin embargo, incluso el horizonte de 2030 es considerado por muchos, al menos en privado, como un objetivo extremadamente ambicioso.
Antecedente 2: ¿Podrá Armenia obtener la liberalización de visados con la UE antes de que termine esta década?
Lo que hay que saber
La primera cumbre UE-Armenia, celebrada el 5 de mayo, fue en gran medida un evento simbólico destinado a mostrar el apoyo político de Bruselas a Ereván. Tanto la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, como el presidente del Consejo Europeo, António Costa, colmaron de atención y elogios a este pequeño país del Cáucaso con el objetivo de evitar que, tras las elecciones parlamentarias previstas para principios de junio, Armenia se incline nuevamente hacia una orientación más favorable a Rusia.
Se adoptaron muy pocas decisiones concretas. Sin embargo, uno de los pequeños resultados de la cumbre podría desembocar en un importante cambio político en el futuro: la Unión Europea presentó a Armenia su primer informe de progreso sobre el Plan de Acción para la Liberalización de Visados (VLAP, por sus siglas en inglés). Este documento altamente técnico funciona como una especie de boletín de calificaciones que evalúa los pasos dados por Ereván para que sus ciudadanos puedan viajar sin visado a la UE y detalla las reformas que aún debe llevar a cabo para alcanzar ese objetivo en los próximos años.
Contexto profundo
Desde la perspectiva armenia, las noticias fueron ampliamente positivas. El VLAP fue concedido al país en noviembre de 2025 y, según la Unión Europea, Armenia ha logrado avances significativos en apenas seis meses.
El informe señala que:
“Las autoridades armenias han demostrado una fuerte voluntad política para implementar las reformas previstas en el marco del VLAP. Aunque el plan fue presentado recientemente a Armenia, la mayoría de las reformas necesarias ya han sido iniciadas o planificadas por las autoridades armenias”.
Esto significa que, si todo avanza según lo previsto, Armenia podría obtener la liberalización de visados antes de que finalice la década.
La comparación más adecuada es probablemente Georgia. Tiflis recibió un primer informe VLAP igualmente positivo en noviembre de 2013. Durante los dos años siguientes se publicaron tres informes adicionales y, en marzo de 2016, la Comisión Europea recomendó oficialmente la liberalización de visados para Georgia.
Posteriormente, el Parlamento Europeo y los 27 Estados miembros aprobaron las medidas legislativas necesarias, permitiendo que desde marzo de 2017 los ciudadanos georgianos pudieran viajar al espacio Schengen únicamente con un pasaporte biométrico.
Al examinar los detalles
Si se siguiera un calendario igual de ambicioso, Armenia podría lograr la exención de visados entre 2029 y 2030. Sin embargo, para ello deberán cumplirse dos condiciones fundamentales.
En primer lugar, todos los Estados miembros de la Unión Europea deberán estar de acuerdo. Aunque existe una considerable simpatía política hacia Armenia dentro de la UE, la inmigración irregular se ha convertido en una cuestión políticamente sensible en muchos países, donde los partidos populistas ejercen una influencia creciente. Por ello, Ereván deberá evitar que sus ciudadanos utilicen el régimen de libre circulación para presentar solicitudes de asilo en los países Schengen.
El informe sobre visados señala:
“El número de ciudadanos armenios que permanecen de manera irregular en la UE se ha mantenido relativamente estable, pasando de 2.155 personas en 2019 a 2.465 en 2024. Sin embargo, el elevado número de solicitudes de asilo infundadas presentadas en algunos Estados miembros, especialmente por motivos médicos, sigue representando un problema que las autoridades armenias deben abordar”.
El segundo desafío, más concreto, consiste en aplicar toda la legislación exigida por la Unión Europea en cuatro áreas fundamentales de política pública: la seguridad de los documentos de viaje, la gestión de fronteras y del asilo, el orden público y la seguridad, y los derechos fundamentales vinculados a la libre circulación.
Según el informe, Armenia ya ha alcanzado una fase “avanzada” en el cumplimiento de los criterios relacionados con la seguridad de los documentos de viaje y también está logrando “buenos progresos” en las otras tres áreas.
No obstante, todavía quedan numerosas tareas pendientes. Entre los requisitos más importantes figura la puesta en marcha de un sistema nacional de registro de población que cumpla diversas normas internacionales de protección e integridad de datos. Paralelamente, deberá establecerse una autoridad de protección de datos que cuente con “un mandato legal claro, una gobernanza autónoma y recursos humanos, técnicos y financieros suficientes”.
Asimismo, la UE considera necesaria la creación de una oficina de recuperación de activos respaldada por una sólida base jurídica.
Armenia está implementando actualmente el uso de pasaportes biométricos, aunque Bruselas desea que los documentos antiguos sean retirados de circulación con mayor rapidez.
Una cuestión más compleja para Ereván será garantizar que “el control fronterizo en Armenia sea ejercido plenamente por las autoridades armenias”, ya que actualmente guardias fronterizos del Servicio Federal de Seguridad ruso (FSB) siguen operando en los pasos fronterizos con Irán y Turquía.
En el cuarto y último ámbito, el de los derechos fundamentales, uno de los desafíos más delicados consiste en evitar los programas de ciudadanía por inversión, conocidos como “pasaportes dorados”, y garantizar que “cualquier programa de residencia para inversores no constituya una vía inapropiada hacia la obtención de la ciudadanía”.
Precisamente por este motivo la Unión Europea suspendió de manera permanente, a finales de 2024, el régimen de exención de visados para el país insular del Pacífico Vanuatu.
Aunque actualmente parece poco probable que Armenia adopte un sistema similar, el atractivo de este tipo de programas podría aumentar en el futuro si los pasaportes armenios llegaran a ofrecer acceso sin visado al espacio Schengen.
Mirando hacia adelante
Los ministros de Defensa de la Unión Europea se reunirán en Bruselas el 12 de mayo. Dos temas destacados figuran en la agenda: una presentación del ministro de Asuntos Exteriores de Ucrania, Mykhaylo Fedorov, sobre la situación en el campo de batalla y una exposición de los representantes diplomáticos de la UE sobre una evaluación actualizada de las amenazas que enfrenta el bloque.
La presentación de los diplomáticos europeos abordará tanto las amenazas procedentes de Rusia incluidos los crecientes ataques híbridos registrados en los países de la Unión Europea como los riesgos de atentados terroristas considerados entre las posibles repercusiones de la guerra en Oriente Medio.
- Rikard Jozwiak es editor para Europa de Radio Free Europe/Radio Liberty (RFE/RL), con sede en Praga, y cubre temas relacionados con la Unión Europea y la OTAN.
Fuente: https://www.rferl.org/a/wider-europe-jozwiak-ukraine-moldova-eu-accession/33754585.html