Naciones Unidas: Un Fracaso útil

Un escenario global, no un gobierno mundial

Un año más, otra Asamblea General de las Naciones Unidas; y, para los neoyorquinos de a pie, el tráfico vuelve a quedar prácticamente paralizado. Ellos como tantos otros estadounidenses se preguntan: más allá del gran teatro de la política mundial, ¿qué sentido tiene todo esto?

Durante buena parte del siglo XX, la respuesta parecía clara: aquello constituía un atisbo del futuro político de la humanidad. Mucho antes de la fundación de la organización, H. G. Wells había imaginado el surgimiento, tarde o temprano, de un Estado mundial. Sostenía que la interdependencia tecnológica y la capacidad destructiva de la guerra moderna terminarían por hacer insostenible el viejo sistema de Estados soberanos enfrentados entre sí.

La aparición de las armas nucleares imprimió una nueva urgencia a esta clase de predicciones. Albert Einstein se convirtió, tras la guerra, en uno de los más destacados defensores de un gobierno mundial y advirtió que no existía «ningún otro medio» de controlar la bomba atómica. Quince años después de la creación de las Naciones Unidas, John F. Kennedy describió a la organización, en su discurso inaugural de 1961, como «nuestra última y mejor esperanza». Los neoyorquinos de cierta generación aún recordarán cómo, en las escuelas públicas, la bandera de la ONU ondeaba junto a la de Estados Unidos.

Estas expectativas penetraron también en la cultura popular de mediados de siglo. En numerosas novelas escritas durante las décadas de 1960 y 1970 por Philip K. Dick, uno de los grandes maestros de la ciencia ficción, unas Naciones Unidas poderosas, dotadas de su propio ejército, administran la colonización interplanetaria; Star Trek, por su parte, da prácticamente por sentado que la política del futuro pertenecerá a una federación planetaria.

Ya fuese concebido como utopía o como pesadilla, el gobierno mundial parecía inevitable, y las Naciones Unidas se presentaban como su embrión. Cuánto han cambiado los tiempos. Hoy, la ONU se parece muy poco al Estado mundial imaginado por el siglo XX. La Asamblea General anual continúa reuniendo a los dirigentes del planeta, pero aquel «gobierno mundial» concebido a mediados de siglo parece ahora un sueño remoto.

Y quizá eso no sea necesariamente algo malo. Cuando las Naciones Unidas intentan intervenir profundamente en la manera en que se gobiernan los Estados soberanos —que es, en definitiva, lo que implicaría un verdadero «gobierno mundial» como el imaginado por algunos de los visionarios más excéntricos de mediados del siglo XX—, aumenta la resistencia a su autoridad y las consecuencias en el mundo real suelen resultar desastrosas. Para la ONU, un camino más adecuado podría consistir en asumir plenamente su papel actual, más limitado: el de foro simbólico de los Estados soberanos.

En suma, el verdadero asunto es precisamente ese teatro. Mientras que en otro tiempo muchos vieron en la Carta de las Naciones Unidas una oportunidad para trascender el Estado-nación, la organización obtiene sus mejores resultados cuando reafirma la soberanía de sus Estados miembros, en lugar de tratar de sustituirlos.

Desde hace décadas, las Naciones Unidas son objeto de críticas procedentes de ambos extremos del espectro político. Desde la izquierda, una de las principales objeciones sostiene que la organización no es más que una fachada del imperialismo estadounidense. En palabras de Noam Chomsky, «la ONU es bien recibida en la medida en que obedece las órdenes de Estados Unidos». Desde la derecha, en cambio, se la censura tanto por ser supuestamente omnipotente como por su impotencia política. Jeane Kirkpatrick, quien después de ejercer como embajadora estadounidense ante la ONU escribió para la Heritage Foundation, sostuvo que la organización era «demasiado burocrática, demasiado distante y demasiado difícil de someter a rendición de cuentas, además de estar excesivamente involucrada en cuestiones ajenas a nuestros intereses».

Más recientemente, una orden ejecutiva del presidente Trump de febrero de 2025 afirmó que las agencias de la ONU habían sido «infiltradas durante mucho tiempo […] por miembros de grupos designados como organizaciones terroristas extranjeras» y que empleados de Naciones Unidas habían «participado en el ataque de Hamás contra Israel del 7 de octubre de 2023». Estas afirmaciones se apoyaban en acusaciones formuladas por Israel en 2024, para las cuales se habían presentado escasas pruebas.

Entonces, ¿sigue teniendo la organización una razón de ser en 2026, o debería ser relegada, junto con su efímera predecesora, la Sociedad de Naciones, al cementerio de los proyectos internacionales fallidos?

Al igual que la Sociedad de Naciones, creada tras la Gran Guerra, las Naciones Unidas nacieron de la devastación provocada por una guerra mundial. La concepción inicial de la ONU durante los años de la Segunda Guerra Mundial otorgaba a las cuatro grandes potencias aliadas —Gran Bretaña, Estados Unidos, la Unión Soviética y China— la condición de miembros permanentes del organismo que posteriormente se convertiría en el Consejo de Seguridad; Francia se incorporaría a este grupo después de la guerra. Debido al derecho de veto de estos cinco Estados sobre las decisiones del Consejo, las Naciones Unidas quedaron inevitablemente condicionadas por las rivalidades de la Guerra Fría.

Como ha señalado el historiador Mark Mazower, las Naciones Unidas no surgieron «como Afrodita […] de la Segunda Guerra Mundial, puras e inmaculadas, libres de cualquier vínculo significativo con aquel fracaso de preguerra que había sido la Sociedad de Naciones». Quienes fueron responsables de su creación no solo estuvieron profundamente influidos por la estructura y la misión de la Sociedad de Naciones, sino que además dieron continuidad a muchas de sus prácticas institucionales. El sistema de mandatos de la Sociedad, por ejemplo, constituyó un importante precedente para el sistema de administración fiduciaria de las Naciones Unidas, encargado de los territorios transferidos de los derrotados imperios alemán y otomano. De hecho, muchas de las estructuras institucionales mediante las cuales la Sociedad de Naciones había intentado administrar y legitimar el imperio sobrevivieron dentro de la ONU.

Estos vínculos con el imperialismo revelan una interesante dualidad en torno a dichas instituciones. En sus orígenes, las Naciones Unidas fueron diseñadas de manera que concedían espacio a los intereses de las potencias coloniales existentes y, con frecuencia, contribuían a preservarlos. Sin embargo, en las décadas posteriores, esa misma maquinaria institucional se convirtió en una herramienta fundamental mediante la cual los Estados anticoloniales desafiaron el dominio imperial y contribuyeron al avance del principio de autodeterminación nacional. La historia del sistema de administración fiduciaria de la ONU pone así de manifiesto una paradoja más amplia: una organización construida, en buena medida, sobre el legado institucional del imperio terminó convirtiéndose en uno de los instrumentos importantes para su desmantelamiento.

Resulta especialmente significativo que la primera fuerza armada de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas no fuera creada para debilitar la soberanía nacional, sino para protegerla. Después de que el presidente egipcio Gamal Abdel Nasser nacionalizara en 1956 la Compañía del Canal de Suez, Israel invadió Egipto; Gran Bretaña y Francia se sumaron poco después a la intervención. El Gobierno británico era el mayor accionista individual de la Compañía del Canal, mientras que gran parte de las acciones restantes se encontraba en manos de inversores franceses. Ambos gobiernos consideraban la nacionalización de Nasser una amenaza directa contra su posición económica y estratégica en la región. Sus objetivos iban mucho más allá de recuperar el acceso al canal: los dirigentes británicos y franceses esperaban que la intervención militar condujera también a la caída de Nasser.

Nikolái Bulganin, uno de los máximos dirigentes de la Unión Soviética, amenazó inmediatamente con intervenir en el conflicto del lado de Egipto. Declaró que los soviéticos estaban «decididos a aplastar al agresor y restablecer la paz en Oriente mediante el uso de la fuerza», al tiempo que lanzaba una mordaz advertencia sobre la incapacidad británica para defenderse frente a las «armas modernas». Estados Unidos también se opuso a la invasión. Richard Nixon, entonces vicepresidente, resumiría posteriormente la contradicción a la que se enfrentaba Washington: «No podíamos, por un lado, protestar contra la intervención soviética en Hungría y, por otro, aprobar que británicos y franceses intervinieran precisamente en ese mismo momento contra Nasser».

Londres y París vetaron el 30 de octubre una resolución del Consejo de Seguridad que exigía la retirada de las tropas israelíes y, al día siguiente, se sumaron directamente a la invasión. La Asamblea General se reunió rápidamente en sesión extraordinaria y creó la Fuerza de Emergencia de las Naciones Unidas, integrada por contingentes de países distintos de los miembros permanentes del Consejo de Seguridad. Esta fuerza fue desplegada en el Sinaí con el consentimiento de Egipto.

Gran Bretaña y Francia aceptaron retirarse en cuestión de semanas, mientras que la retirada israelí se prolongó durante más tiempo. Se evitó así el peligro de que una intervención soviética transformara la crisis en una guerra de dimensiones mucho mayores, y Egipto recuperó su soberanía sobre su propio territorio. Cuando Nasser exigió en 1967 la retirada de las fuerzas de Naciones Unidas, estas abandonaron el país, tal como exigía el carácter consensual de la misión. El episodio era, en última instancia, coherente con el principio consagrado en el artículo 2 de la Carta de las Naciones Unidas: la organización se fundamenta en la «igualdad soberana» de sus miembros y carece de autoridad para intervenir en asuntos que pertenezcan «esencialmente a la jurisdicción interna» de cualquier Estado.

Sin embargo, algo cambió durante las décadas siguientes. Las Naciones Unidas dejaron progresivamente de considerar la soberanía estatal únicamente como un principio fundamental del orden internacional que debía ser protegido y comenzaron a desarrollar instituciones y prácticas que permitían extender la autoridad internacional hacia el ámbito interno de los Estados. La soberanía adquirió así un carácter condicional: solo aquellos Estados que satisficieran los estándares de «buena gobernanza» definidos por las Naciones Unidas podían esperar ejercer una autoridad exclusiva sobre su territorio.

Los gobiernos que no cumplían las nuevas normas internacionales en materia de gobernanza, derechos humanos o protección de civiles podían ver cuestionada su autoridad interna mediante la intervención internacional. El personal de Naciones Unidas ya no se limitaba a establecer altos el fuego entre Estados: administraba elecciones, supervisaba fuerzas policiales, reorganizaba instituciones, gobernaba territorios y empleaba la fuerza militar dentro de espacios sometidos a la soberanía estatal. De este modo, la ONU comenzó a asumir cada vez más aquellas funciones que los antiguos defensores de un gobierno supranacional habían imaginado que, tarde o temprano, serían transferidas de los Estados hacia las instituciones internacionales.

Este tipo de intervenciones produjo consecuencias negativas muy diversas, cuyos costes recayeron en gran medida no sobre las propias Naciones Unidas, sino sobre las poblaciones locales. La Autoridad Provisional de las Naciones Unidas en Camboya de 1992-1993, cuyo máximo responsable recibió una extraordinaria autoridad que lo convertía prácticamente en «árbitro último del derecho camboyano», ha sido vinculada con la propagación del VIH en un país devastado por la guerra. Ello se debió tanto a los abusos cometidos por miembros de las fuerzas de mantenimiento de la paz contra mujeres camboyanas como al enorme crecimiento de la industria sexual local tras la llegada del personal internacional. Del mismo modo, las Naciones Unidas han reconocido su responsabilidad en el brote de cólera que estalló en Haití en 2010, introducido en el país por personal de mantenimiento de la paz y que terminó causando la muerte de miles de haitianos e infectando a cientos de miles.

Cuando críticos de izquierda y derecha arremeten contra las Naciones Unidas, suelen tener presentes precisamente estos fracasos de la llamada «gobernanza global», además de muchos otros semejantes. Sin embargo, existe otra dimensión de la ONU que, precisamente por no parecer demasiado solemne, resulta fácil menospreciar: su función como escenario. Y es justamente en ese aspecto, aparentemente superficial, donde la institución revela con mayor claridad una de sus mayores virtudes.

Algunos de los episodios más célebres de la historia de la organización constituyen auténticos ejemplos de teatro político. Jrushchov golpeando la mesa durante la Asamblea General y, según la célebre versión de los hechos, blandiendo su zapato; Adlai Stevenson enfrentándose al embajador soviético Valerian Zorin durante la Crisis de los Misiles de Cuba; y tantos otros episodios semejantes. Este tipo de escenas puede suscitar una sonrisa, pero la representación misma forma parte de la diplomacia. La Asamblea General y el Consejo de Seguridad proporcionan a los Estados un foro en el que pueden exponer sus argumentos, presentar pruebas, condenar a sus adversarios, movilizar coaliciones y hacer oír su voz ante la opinión pública mundial.

El enfrentamiento entre Stevenson y Zorin no resolvió la Crisis de los Misiles de Cuba, pero brindó a Washington un escenario desde el cual exponer públicamente sus argumentos frente al Kremlin; la verdadera resolución de la crisis, entretanto, siguió siendo una cuestión que debía negociarse entre gobiernos soberanos. Aquello que puede parecer una debilidad de las Naciones Unidas —su dependencia del debate y la persuasión más que de la coerción— constituye, en realidad, una de las posibilidades que la organización fue concebida para ofrecer.

Las Naciones Unidas obtienen sus mejores resultados cuando actúan no como una autoridad superior situada por encima de los Estados, sino como un foro al servicio de estos. Algunos de sus logros más importantes no han procedido de gobernar a los Estados, sino de ayudarlos a negociar las normas que regulan sus relaciones mutuas. La no proliferación de armas nucleares constituye un ejemplo particularmente significativo. El Tratado sobre la No Proliferación de las Armas Nucleares estableció un marco internacional en el que tanto los Estados poseedores de armas nucleares como aquellos que no las poseen asumieron obligaciones recíprocas en materia de proliferación nuclear, tecnología nuclear con fines pacíficos y desarme. El Organismo Internacional de Energía Atómica, por su parte, proporcionó un mecanismo mediante el cual los Estados podían someterse a inspecciones y demostrar el cumplimiento de las salvaguardias acordadas. Estos mecanismos no abolieron la soberanía ni colocaron la política nuclear bajo la autoridad de un gobierno mundial. Por el contrario, permitieron que Estados soberanos alcanzaran acuerdos cuya preservación habría resultado mucho más difícil sin reglas comunes, mecanismos de supervisión e instituciones compartidas.

Este papel, más modesto, carece quizá del dramatismo del gobierno mundial imaginado por Wells o Einstein. Sin embargo, una institución no necesita gobernar el mundo para desempeñar una función valiosa en él. Las Naciones Unidas ofrecen a los Estados un espacio en el que pueden negociar, establecer normas comunes, supervisar el cumplimiento de los acuerdos, hacer públicas las infracciones y apelar ante la opinión pública mundial. Suez demostró lo que la organización puede conseguir cuando la acción internacional refuerza la autoridad soberana en lugar de sustituirla. Los acuerdos relativos al control de armamentos y a la no proliferación nuclear muestran, asimismo, el valor de unas instituciones que ayudan a los Estados a alcanzar acuerdos y a supervisar su cumplimiento sin pretender ocupar su lugar.

Puede que las Naciones Unidas no hayan llegado a constituir el germen de aquel Estado mundial imaginado por Wells, Einstein y Dick. Sin embargo, quizá su logro más perdurable resida precisamente en lo contrario: haber contribuido a que un mundo compuesto por Estados soberanos sea, en cierta medida, más capaz de coexistir dentro de un mismo orden internacional.

Heather Penatzer es investigadora posdoctoral en Perry World House, de la Universidad de Pensilvania, e investigadora no residente de la Fundación Carnegie para la Paz Internacional. X: @hpenatzer

Fuente:https://unherd.com/2026/09/the-united-nations-a-useful-failure/?edition=us