¿Cómo Están Transformando La Guerra y Las Sanciones La Forma De Gobernar De Rusia?
Como el país más extenso del mundo, extendido a lo largo de once husos horarios y con fronteras terrestres con catorce países, Rusia siempre ha debido enfrentarse a un desafío geográfico de enormes proporciones: cómo sostener la actividad económica, las infraestructuras y los servicios esenciales en un territorio tan vasto, caracterizado además por una distribución extraordinariamente desigual de la población.
Más de cuatro años y medio de guerra contra Ucrania, las sanciones y la interrupción de numerosos vínculos internacionales han agravado considerablemente este desafío.
Uno de los ámbitos en los que la respuesta a estas crecientes presiones se manifiesta con mayor claridad es la política rusa de planificación territorial.
En una investigación que hemos publicado recientemente junto con Anton Gorodnichev, comparamos las estrategias rusas de desarrollo espacial de 2019 y 2024 y analizamos el importante cambio experimentado por el enfoque del Estado respecto a la planificación regional. Estas estrategias permiten hacer visibles las prioridades políticas de Rusia: qué regiones se espera que crezcan y cuáles deben recibir apoyo, de qué manera y con qué finalidad.
En 2019, la política nacional de planificación espacial se concentraba en 41 grandes aglomeraciones urbanas llamadas a impulsar el crecimiento económico en todo el país. Cinco años después, la nueva estrategia designó 2.160 asentamientos distribuidos por todo el territorio como «asentamientos de apoyo», atribuyéndoles la misión de preservar la población, garantizar los servicios esenciales y mantener la cohesión territorial.
Naturalmente, esta estrategia no ha eliminado la dificultad inherente a gobernar un territorio tan extenso y heterogéneo. Lo que ha cambiado es la concepción del Gobierno acerca de aquello que la política de planificación espacial debe aspirar a conseguir.
Cuando las grandes ciudades eran la solución
La estrategia rusa de planificación espacial de 2019 pertenece a una época en la que gozaba de amplio consenso la idea de que concentrar la población y las actividades económicas en grandes ciudades dotadas de sólidas conexiones de transporte constituía una vía hacia la prosperidad nacional.
Esta concepción, desde luego, distaba mucho de ser exclusivamente rusa. Desde hacía tiempo, los organismos internacionales y los especialistas en economía urbana venían presentando las grandes áreas metropolitanas como motores de productividad e innovación. La propia orientación de Rusia hacia este tipo de aglomeraciones se nutría claramente de las políticas europeas de ordenación territorial, de los planteamientos de la geografía económica y de las recomendaciones formuladas por las instituciones internacionales de desarrollo.
Una aglomeración urbana está constituida, en esencia, por una gran ciudad y los asentamientos de su entorno, conectados entre sí mediante el empleo, el transporte y los servicios. La estrategia de 2019 identificó 41 áreas de este tipo y contempló la concentración en ellas de inversiones, tecnología y población.
Sin embargo, este modelo daba por sentado un determinado conjunto de condiciones: disponibilidad de inversiones, acceso a los mercados internacionales y una circulación relativamente libre de capitales, tecnología y personas. La estrategia de 2019 concebía el desarrollo en términos de competitividad, integración internacional y conexión con las redes económicas globales. Tras la invasión rusa de Ucrania en 2022, mantener buena parte de estos supuestos se volvió considerablemente más difícil.
Del crecimiento a la estabilidad territorial
Después de que la guerra entre Rusia y Ucrania se transformara en un conflicto a gran escala, las sanciones internacionales se intensificaron, la inversión extranjera disminuyó, los circuitos comerciales y logísticos sufrieron graves alteraciones y los vínculos económicos comenzaron a alejarse de Europa. Al mismo tiempo, la seguridad y la autosuficiencia tecnológica adquirieron una importancia cada vez mayor dentro de las prioridades políticas.
Estas presiones se superpusieron a problemas estructurales mucho más antiguos, entre ellos el declive demográfico y las profundas desigualdades regionales.
En este nuevo contexto, la idea de los asentamientos de apoyo, hasta entonces relativamente secundaria, pasó a convertirse en el principio vertebrador de la Estrategia de Desarrollo Espacial de Rusia de 2024. En lugar de concentrarse primordialmente en unas pocas decenas de grandes polos de crecimiento, la estrategia actual aspira a alcanzar una cobertura territorial mucho más amplia.
Los 2.160 asentamientos incluidos en este nuevo marco presentan una realidad profundamente heterogénea: muchos funcionan como centros de prestación de servicios para los territorios circundantes, mientras que otros desempeñan funciones vinculadas a la seguridad fronteriza, la infraestructura científica o las infraestructuras estratégicas.
La estrategia también resulta más explícita que su predecesora a la hora de señalar aquellos lugares en los que el Gobierno percibe vulnerabilidades. La nueva y ampliada categoría de «regiones geoestratégicas» comprende Kaliningrado, el Lejano Oriente, el Cáucaso Norte y las regiones árticas, así como municipios fronterizos con países que Rusia clasifica como «no amistosos», una denominación que, en la práctica, afecta principalmente a Estados miembros de la Unión Europea.
Junto con la reorientación de los corredores comerciales y logísticos hacia los mercados asiáticos, este cambio está invirtiendo las expectativas de futuro de regiones cuyo desarrollo había estado históricamente condicionado por su proximidad a Europa. Territorios que en otro tiempo eran presentados como puertas de entrada reciben ahora el tratamiento propio de una periferia.
Qué sostienen los «asentamientos de apoyo»
El término ruso opornyi punkt, traducido aquí como «asentamiento de apoyo», carece de un equivalente exacto en el lenguaje internacional de la planificación territorial. Fuera de este ámbito, la expresión se utiliza en contextos militares y policiales para designar una posición destinada a mantener una línea o consolidar el control sobre un territorio: un punto desde el cual se garantiza la presencia y el funcionamiento básico en un espacio más amplio.
Este significado permite comprender mejor la lógica de la estrategia de 2024.
La política de asentamientos de apoyo pretende mantener a la población y preservar los servicios esenciales sobre el terreno a través de una red territorial mucho más extensa que la contemplada por el modelo de aglomeraciones anterior a 2024. Existe una razón práctica para ello: este sistema puede garantizar el acceso a escuelas, servicios sanitarios e infraestructuras incluso en lugares donde el crecimiento económico es débil. Al mismo tiempo, permite al Estado mantener su presencia en determinadas regiones del país de las que, atendiendo exclusivamente a criterios económicos, podría haberse retirado progresivamente.
Para los habitantes de estas regiones, esta política presenta dos caras. Mantener abierta una escuela, una clínica o una carretera en una pequeña localidad constituye una mejora tangible, algo que una política articulada alrededor de unas pocas decenas de grandes ciudades nunca había prometido necesariamente.
Sin embargo, mantener los servicios esenciales no equivale a crear empleo, elevar los ingresos o ampliar las oportunidades de movilidad social. Más de 1.500 de los asentamientos incluidos en esta política presentan ya niveles de vida persistentemente bajos. Por consiguiente, el nuevo enfoque también entraña el riesgo de convertir, para muchas regiones periféricas, el simple hecho de «no empeorar» en una medida aceptable del éxito.
Desde una perspectiva más amplia, el caso ruso pone de manifiesto cómo los modelos de política de planificación espacial pueden llegar a parecer universales cuando las condiciones sobre las que descansan se aceptan como dadas y dejan de ser cuestionadas.
El modelo de desarrollo basado en las grandes aglomeraciones se extendió durante una época marcada por la expansión del comercio, la movilidad del capital y la confianza en el crecimiento metropolitano. Cuando esas condiciones comienzan a debilitarse, incluso las ideas más arraigadas de la planificación territorial pueden perder su capacidad explicativa y su eficacia.
Rusia ya no se pregunta únicamente dónde puede generarse el crecimiento. En un contexto en el que confiar en el propio crecimiento resulta cada vez más difícil, la cuestión que comienza a plantearse es otra: qué debe mantenerse en funcionamiento cuando crecer deja de ser una certeza.
Sofia Borushkina es investigadora en el Robert Schuman Centre del European University Institute y en Monash University.