Belirsizlik Çağında Sanayi Politikası
Sanayi politikası geri döndü ve hem de çok güçlü bir şekilde. On yıllarca neoliberalizmi savunan Batılı politika yapıcılar ve entelektüeller, ekonomik kalkınmada devletin rolünü yeniden keşfettiler. Dünya Bankası bile bu akıma katılarak, eski tavsiyelerinin artık “bir disket kadar pratik değere sahip” olduğunu ve her ülkenin sanayi politikasını ulusal araç setinin bir parçası haline getirmesi gerektiğini kabul etti.
Ancak bir uçtan diğerine savrulmak, yeniden düşünmek anlamına gelmez. Sanayi politikasıyla ilgili abartılı söylemlerin çoğu yeni bir gerçeği gözden kaçırıyor: bugün, yapay zekâ, küreselleşmenin tersine dönmesi, iklim şokları ve jeopolitik sürtüşmeler gibi eş zamanlı değişimler, politika yapıcıların hangi kazananı seçeceklerine karar vermelerini zorlaştırıyor.
20.yüzyılda, sanayileşmeyi geç başlatan ülkeler için yol haritası, disiplinli bir uygulama gerektiriyordu, ancak bu yol haritası en azından anlaşılır bir şekilde açıktı: altyapı inşa edin, fabrikaları cazipleştirin, ihracat için üretim yapın ve değer zincirinde yükselin. Bugün ise yol çok daha belirsiz. Dahası, yıkıcı yenilikler tanımı gereği önceden tahmin edilemiyor. Politika yapıcılar hangi teknolojilerin gerçekten önemli olduğunu fark ettiklerinde (örneğin yarı iletkenler), tren çoktan kaçmış olabiliyor.
Kazanacak olanları seçmek gelişmiş Batı ekonomilerinde daha da zordur; çünkü Batı ekonomilerinde politikalar yalnızca rekabet gücü arayışını değil, güvenlik kaygılarını da yansıtıyor. Ulusal güvenlik mantığı devreye girdiğinde, yarı iletkenlerden elektrikli araçlara, gübreden maskelere, bebek mamasından ağrı kesicilere hatta keresteye kadar hemen her şey “kritik” ya da “stratejik” ilan edilebilir.
Tartışma artık hükümetlerin müdahale edip etmeyeceği değildir-çoğu zaten ediyor. Asıl soru şudur: hükümetler önceden neyin işe yarayacağını bilmediklerinde ne yapabilir? Dünya Bankası ve diğer kuruluşlardan gelen yanıtlardan biri, uyum sağlamak ve denemeler yapmaktır. Ama buna kim karşı çıkabilir ki? Ancak hükümetlerin uyum sağlamayı tam olarak nasıl mümkün kılacağı konusu dile getirilmemektedir.
On yıl önce yayımlanan How China Escaped the Poverty Trap adlı kitabımda “yönlendirilmiş doğaçlama” kavramını ortaya attım. Bu yaklaşımı benimseyen hükümetler sonuçları dikte etmez ya da kazananları önceden seçmez. Bunun yerine, doğaçlama bir oyunun yönetmeni ya da kendi kendini üreten bir bilgisayar oyununun programcısı gibi davranırlar. Onların görevi, aşağıdan yukarıya, kendiliğinden oluşum için gerekli koşulları sağlamak, sınırlar çizerek başarıyı tanımlayıp ödüllendirmek ve işe yarayan şeyleri ölçeklendirerek çeşitli olasılıkları şekillendirmektir.
Tezime göre, hem iyi hem de kötü tüm bilinmeyen olasılıklarıyla belirsizlik; gerçekleşme olasılığı hesaplanabilen ve kontrol edilebilen olumsuz sonuçlar anlamına gelen riskten farklıdır. Belirsizlik altında sonuçları önceden seçmeye çalışmak yalnızca beyhude değil, aynı zamanda ters etki de yaratabilir; çünkü hükümetler kendi başlangıç varsayımlarına uymayan fırsatları kaçırabilirler. Hükümetler kontrol etmek yerine etki yaratmalıdır.
Bunu yapmanın yollarından biri benim uyarlanabilir politika iletişimi dediğim yöntemdir. Hükümetler yeni bir sorunla karşılaştıklarında başlangıçta ne destekleyen ne de yasaklayan gri (muğlâk) sinyaller verebilirler. Pilot uygulamaların etkili olduğu kanıtlandığında, kabul edilemez riskleri önlemek için kırmızıçizgiler çizerek bunları açıkça onaylayabilirler.
Bu mekanizma sistematik olarak ölçülebilir. Yakın zamanda yaptığımız bir çalışmada, yazar ortaklarım ve ben, Çin merkezi politika direktiflerini sınıflandırmak ve sinyallerin zaman içinde ve politika alanları genelinde nasıl evrimleştiğini izlemek için büyük dil modelleri kullandık. Bulduğumuz şey; Çin’in sanayi politikasının Darth Vader’ı (Yıldız Savaşları film serisinin kötü karakteri) olduğu, yani her yerde hazır bulunan, on yıllar boyunca düşünen, kazananları seçen, sübvansiyonlar yağdıran ve dünyaya hükmetmeyi amaçlayan bir devlet olduğu klişesini çürütüyor.
Kapsayıcı büyümenin büyük motorlarından biri olan e-ticareti ele alalım. Çin bugün dünyanın en büyük e-ticaret sektörüne sahip; küresel satışların yaklaşık yüzde 50’sini oluşturuyor ve tahminen 50 ila 70 milyon kişiye iş sağlıyor. E-ticaret platformları, jeopolitik açıdan önemi olmayan ancak modern yaşam için, özellikle de Amerika’da, vazgeçilmez olan çakmak, lamba ve çorap gibi tüketim mallarının sayısız perakendecisi ve üreticisinin satışlarını hızlandırıyor.
Peki, e-ticaret, hükümetin Made in China 2025 programında hedeflenen sektörlerden biri miydi? E-ticaretle ilgili ilk merkezi direktif, 2000 yılında, Devlet Konseyi’nin “internet bilgi hizmetleri”nden bahsetmesiyle yayımlandı; bu hizmetler dar anlamda, ücret karşılığında çevrimiçi bilgi sağlama ve web sayfaları tasarlama olarak tanımlandı. Merkezi planlamacılar e-ticaretin yükselişini öngörmemişlerdi.
Ama hükümet kayıtsız bir yaklaşım da benimsemedi. Sektör büyüdükçe devlet durumu fark etti ve stratejisini buna göre uyarladı. 2015 yılında Devlet Konseyi, Jicang eyalet hükümetinin sınır ötesi e-ticaret için deneysel bölgeler oluşturma talebini onaylayarak, “cesur yenilikleri destekleme” ve “çağa uyum sağlama” çağrısında bulundu. Basitçe söylemek gerekirse bu, uygulanabilirliği kanıtlanmış bir sektörün büyütülmesi için verilen yeşil ışıktı; yerel yönetimler de merkezi hükümetten destek almak için lobi yapıyordu.
Diğer ülkeler için çıkarılacak ders, Çin’i kopyalamaları gerektiği değildir. Belirsizlik ortamında sanayi politikasının zorluğu, sadece kazananları seçmek değil, onları keşfetmektir. Ve keşfedildiklerinde, verilecek desteği; yalnızca gümrük vergileri ve sübvansiyonlarla sınırlamayıp daha yaratıcı biçimde uyarlamak gerekiyor. E-ticarette en etkili devlet desteklerinden bazıları, geleneksel sektörlerin dijital platformlara entegre olmasını teşvik eden politikalardan geldi.
Çin tek örnek değildir. Nijerya’nın üretim hacmi açısından dünyanın ikinci büyük film endüstrisini ortaya çıkaracağını kim tahmin edebilirdi? Ya da e-ticaret sayesinde modanın Afrika’nın en hızlı büyüyen yaratıcı sektörlerinden biri haline geleceğini?
Daha genel olarak, Afrika’da aşağıdan yukarıya doğru ortaya çıkan birçok canlı, yaratıcı, dijital sektör, yabancı yatırımlı fabrikalar ve organize sanayi bölgelerine dair eski sanayi politikası vizyonuna meydan okuyor. Ancak Nijerya’daki araştırmalarımda gördüm ki, bu yeni sektörlerdeki girişimciler büyümek için destek aradıklarında engellerle karşılaşıyorlar. Bankalar fiziksel teminatı olmayanlara kredi vermekte isteksiz davranıyor; teknokratlar ise “stratejik” görünmeyen işletmeleri göz ardı ediyor.
21.yüzyılda belirsizlik-bilinmeyen olasılıklar-bir kusur değil, bir özelliktir. Bu koşullar altında sanayi politikası tasarlamak, neoliberalizmden uzaklaşmaktan daha fazlasını gerektirmektedir. AIM (adaptive, inclusive, moral/uyarlanabilir, kapsayıcı, ahlaki) siyasi ekonomi olarak adlandırdığım yeni bir düşünme biçimi gerekiyor.
AIM yaklaşımı, politika yapıcıların cevapları önceden bildiği yukarıdan aşağı planlamanın temel varsayımına meydan okuyor. Politika yapıcılar zaman geçtikçe daha da az biliyorlar. Ancak bu durum çaresizlik anlamına gelmiyor. Aksine, keşif ve yeniliği mümkün kılan, çoğu zaman beklenmedik bir şekilde ortaya çıkan meta-kurumlar oluşturmak anlamına geliyor.
*Yuen Yuen Ang, Johns Hopkins Üniversitesi’nde Siyasal Ekonomi Profesörüdür ve The Polytunity Project ile The Multipolar World & US-China Roundtables projelerini yürütmektedir.
Tercüme: Ali Karakuş